研究｜国土空间开发保护背景下如何做好自然资源要素保障

编者注：自然资源是发展之基、生态之源、民生之本，实现经济高质量发展，离不开自然资源要素的有力保障和支撑。我们应统筹运用好各类自然资源要素保障政策，提高项目建设服务保障水平，加快推进国家规划的各类项目建设，高效带动产业发展，减缓经济下行的压力。

一、自然资源内涵

自然环境中与人类社会发展有关的，能被利用来产生使用价值并影响劳动生产率的自然诸要素，通常称为自然资源，可分为有形自然资源（如土地、水体、动植物、矿产等）和无形的自然资源（如光资源、热资源等）。

自然资源具有可用性、整体性、变化性、空间分布不均匀性和区域性等特点，是人类生存和发展的物质基础和社会物质财富的源泉，是可持续发展的重要依据之一。自然资源分为：生物资源、农业资源、森林资源、国土资源、矿产资源、海洋资源、气候气象、水资源等。

二、自然资源要素保障面临的困境

①建设用地报批流程冗长

项目用地报批审查涵盖规划、计划、地类、权属、耕地占补平衡、永久基本农田、用地标准、土地征收、土地供应、信访和行政复议行政诉讼、复垦方案评审、地质灾害评估、压覆矿产资源、新增费核算、违法用地处理等十多个方面，审查要素较多，流程耗时较长。而且在报批过程中，某些要素一旦发生错误，可能导致其他审查要素相应发生变化，有关材料必须重新提交，进一步阻碍了用地报批的进度。

②用途管制制度体系不完善

随着自然资源管理体制和理念的变化，用途管制从要素类用途管制逐步转变为国土空间用途管制。但是国土空间用途管制对象尚待清晰，管制对象既包括要素也包括空间，属性相对复杂，管制的具体对象不够清晰。此外，相关法律法规和配套政策体系还不健全，地方实践过程中缺乏依据。

而且，大多自然资源要素审批仍在使用原来的审批体系。尽管原国土、海洋、林业等部门已整合，但由于自然资源要素审批体系尚未自上而下进行改革，用地、用海、用林审批在自然资源部门内部仍然分置运行。

③国家和省权责边界不够清晰

如果国家和省权责边界不够清晰，则会增加国家授权委托用地审批的运行成本。一方面，授权委托用地审批权配套政策尚未出台，缺乏标准化建设用地审查政策文件等。另一方面，国家和省权责边界不清晰，致使实际工作中出现政策内容难以把握的情况时，只能通过向自然资源部专项请示方式解决，不利于提高用地审批效率。

三、做好自然资源要素保障的对策与建议

①加强规划统筹引领

立足全局、放眼长远，重点强化对粤港澳大湾区、深圳先行示范区，横琴、前海、南沙，“黄金内湾”等重大战略、重大平台的空间支撑；抓好珠三角9市低效用地再开发试点、南沙土地管理综合改革试点工作；加快国土空间规划编制审批，推动专项规划纳入国土空间规划“一张图”，深化详细规划管理改革，把支撑高质量发展的国土空间设计好、摆布好，为重大项目落地和城乡建设提供空间保障。

②创新用地审批制度

持续优化用地指标安排、用地审批、奖惩激励等管理方式，纵深推进建设用地审批制度改革，完善配套政策体系，明确国家和地方权责边界。对基础设施、民生工程、符合高质量发展要求的产业项目用地“应保尽保”、审批“能快尽快”，进一步推动资源要素向实体经济集聚，支持现代化基础设施体系建设，促进加快构建现代化产业体系。建议出台国家授权委托用地审批相关的配套政策文件、简化审批材料、明确审查要求、提高审批效率。

③深化农村土地制度改革

加快推进农村土地重点领域和关键环节改革，激发农村资源要素活力。以镇域为单元推进村庄规划的优化提升，探索用好“三调”村庄范围内的各类非建设用地，促进形成乡村产业集中布局的空间格局。深入实施拆旧复垦、垦造水田工作，有序推进农村集体经营性建设用地入市。推动农村一二三产业融合发展用地、点状供地等政策落地，支持农村产业发展，加强定向指标保障，切实满足农民合理的住房需求，建设宜居宜业和美乡村。

④做好海洋保护建设工作

修编省海岸带综合保护与利用规划，进一步优化海岸带生态、生产、生活空间布局。加强海洋生态保护修复，推进重要生态系统保护和修复重大工程建设，重点开展海岸线整治修复、魅力沙滩打造、海堤生态化、滨海湿地恢复以及美丽海湾建设“五大工程”。建设具有海岸生态多样性保护和防灾减灾功能的万亩级红树林示范区。

持续规划完善海洋公共基础设施建设，打造综合性海洋大数据中心，形成面向海洋的综合应用服务体系。大力推动海域海岛精细化管理，建立健全海洋资源资产产权管理制度，推动海砂、无居民海岛和养殖用海等海洋资源市场化配置，探索海域使用权立体分层设权，全面推行海岸线占补制度，以创新海洋综合管理提升海洋资源科学利用水平。

⑤改进自然资源保障方式

建议充分考虑各区域产业结构和分布特征，制定项目正面和负面清单，在自然资源要素分配上，更好体现“自然资源要素跟着好项目走”，推动区域统筹协调发展。加强主动服务，在严守工作底线的前提下，牢固树立服务理念，提前介入、靠前指挥，指导科学选址，尽量规避永久基本农田、自然保护区等限制建设区域。

加强上下联动和协调联络，落实自然资源部门、其他相关职能部门、建设单位主体责任，形成工作合力。此外，可开辟重大项目绿色审批通道，及时协调解决项目审批过程中的困难和问题，为重大项目提供精准服务。加强指导基层报批组卷工作。通过召开业务培训会、业务骨干对口指导等方式加强对市县报批组卷工作指导，推动提高组卷质量。

总结

聚焦重大发展格局，着力优化国土空间布局。加强资源要素精准配置，加快用地用海审批，更好地统筹发展与安全，进一步推进建设资源节约、环境友好的绿色发展体系和人与自然和谐共生的现代化发展新格局！