北京
一、裁判要旨
行政协议是一种特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断应当适用《行政诉讼法》关于行政行为效力的规定。同时行政协议作为体现双方合意的产物，又可在不违反《行政诉讼法》的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。审查行政协议的效力，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度出发，慎重认定行政协议的效力。
在没有证据证明《安置补偿协议》存在欺诈、胁迫、显失公平且协议已经履行完毕的情况下，宅基地征收行为未经批准不足以导致涉案《安置补偿协议》无效。被征收集体土地上同住成年家属签订《安置补偿协议》后，其家庭已经领取补偿款并交付房屋，说明被征收家庭的其他成员对此应当知情且未予反对，应视为其家庭成员对签订《安置补偿协议》的行为进行了追认。
二、基本案情
2017年1月10日，H市发展和改革委员会批复同意实施S路棚户区改造项目。涉案宅基地（集体土地）上房屋由曹某及其父母共同居住，该户户主及登记的宅基地使用权人系曹某的父亲。2017年5月8日，曹某（乙方）与S路街道办事处（甲方）就案涉宅基地及地上房屋补偿事宜签订了《安置补偿协议》，协议载明了乙方安置人口数、被征收房屋面积，并约定甲方应给付乙方房屋补偿款、地上附属物补偿款、搬迁费、临时安置补助费、签约奖励金、自行安置奖励金等各项补偿费用共计1463725.1元。2017年5月20日，曹某领取了全部补偿款并出具收款条。协议签订后，S路街道办事处根据协议将案涉房屋拆除。后曹某以征地未经批准，所签订协议违反《土地管理法》的强制性规定及曹某并非宅基地登记的使用权人为由，提起本案诉讼，请求确认《安置补偿协议》无效。
一审法院认为，案涉房屋由曹某及其父母等家人共同居住生活，曹某作为家庭代表签订《安置补偿协议》、交付房屋并领取了协议约定的安置补偿款，其共同居住人应当知情并同意拆除该房屋。案涉棚户区改造项目建设不损害曹某的合法权益，《安置补偿协议》亦不存在欺诈、胁迫、恶意串通损害国家或第三人利益等法定无效情形。
二审法院认为，曹某自愿签订案涉《安置补偿协议》并依约履行完毕，协议不存在《行政诉讼法》规定的无效情形。本案的审查对象是《安置补偿协议》，征地是否有批准文件不属于审查范围。关于曹某主张其非房屋所有权人问题，曹某及其父母一家在案涉房屋中共同居住生活，曹某作为家庭代表签订协议、交付房屋并领取了协议约定的安置补偿款，其共同居住人应当知情并同意，《安置补偿协议》不存在无效情形。
三、争议焦点
本案涉及以下两个焦点问题：
（一）在宅基地及地上房屋征收过程被征收家庭个别成员签订的《安置补偿协议》是否有效？
第一种意见认为，被征收宅基地及地上房屋由被征收的农村家庭成员共同使用，地上房屋由被征收的农村家庭成员共同共有，《安置补偿协议》应当由全体家庭成员共同签订或者由全体家庭成员共同推举的代表人签订，个别家庭成员签订的《安置补偿协议》无效。
第二种意见认为，农村家庭的户主有权签订《安置补偿协议》，其他个别家庭成员签订的《安置补偿协议》无效。
第三种意见认为，农村家庭的成员都有权签订《安置补偿协议》，任一成年家庭成员签订的《安置补偿协议》均有效。
（二）未经国务院或省级人民政府批准征地，征收部门与被征收人签订的《安置补偿协议》是否有效？
第一种意见认为，征收集体土地必须经过国务院或省级人民政府批准。未经依法批准实施的土地征收行为严重破坏国家土地征收管理秩序，损害公共利益，所签订的《安置补偿协议》属于无效协议。
第二种意见认为，未经国务院或省级人民政府批准征地，所签订的《安置补偿协议》没有达到超出信赖利益保护和形式上明显违法的程度，所签订的《安置补偿协议》属于有效协议。
四、裁判结果
一审：驳回曹某的诉讼请求。
二审：驳回上诉，维持原判。
再审：裁定驳回曹某的再审申请。
五、评析
（一）被征收户个别家庭成员签订《安置补偿协议》的效力问题
（1）户主签订《安置补偿协议》的效力
就“户主”而言，虽然其身份地位并不来源于某一确定的约定协议，但通过其实际的影响力与社会风俗习惯足以固化其代表地位。在集体土地征收过程中，对于安置补偿是以户为单位进行的，这本身就显示出强大的户主代表性。此外，各地的户口登记办法也基本上规定了家庭的户主一般由户内常住人口中有合法稳定住所的所有人或者使用人担任，基于农村家庭户“一户一宅”的原则，农村家庭的户主和宅基地使用人往往是同一人。户主对外代表家庭，其对外代表本户所为的民事行为，产生的法律后果应由户的全体成员承担。户主在《安置补偿协议》上签字，应视为代表整个家庭做出的决定，对其效力应予认可。
（2）非户主家庭成员签订《安置补偿协议》的效力
征收过程中对于《安置补偿协议》的签订，实质上是落实和实施征收土地方案及安置补偿方案的具体方式。根据规定，征地审批是实施征收补偿行为的要件，在相关部门没有获准征收土地的情况下与被征收人签订安置补偿协议，是缺乏法律依据的。根据上述规定的精神，对于行政协议是否违反效力性强制性规定的判断，应当以法律法规的制定目的等为基础，以保障共同利益、实现协议签订目的为核心，寻找双方利益交集，综合进行利益衡量，探索合理解决问题的途径，实现行政协议价值最大化。特别针对需要大量前期投入的行政协议，如果仅因某些瑕疵就认定这类协议无效，会不可避免对双方已投入的利益造成损失。
本案中，案涉土地为城中村土地，已经纳入全省棚户区改造项目计划中，该项目绝大多数被征收人已经签订了《安置补偿协议》，房屋也已经被拆迁完毕，通过利益衡量后，我们认为不宜以未经国务院或省级人民政府批准为由否定案涉《安置补偿协议》的效力。
该文章转载自互联网：《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》，如有侵权，请联系删除。
国务院撤销省政府复议决定、确认征地违法，怎么做到的！
该案例是我所谭朋涛律师在国务院的胜诉案件，有需要的朋友，可以点击阅读！
辨别是非善恶，卫护公平正义！竭尽全力维护您的合法权益是我们不懈的追求！我所有专门从事征地拆迁的资深律师，如果有需要，可以及时在下方评论区留言，也可以在后台私信我们！
北京卫公律师事务所谭朋涛律师所著著作《房屋征收、征地补偿法律问题一本通案例解读版》
特别声明：以上内容(如有图片或视频亦包括在内)为自媒体平台“网易号”用户上传并发布，本平台仅提供信息存储服务。
Notice: The content above (including the pictures and videos if any) is uploaded and posted by a user of NetEase Hao, which is a social media platform and only provides information storage services.
