韩国为何决心对美一边倒：身份认知、地位焦虑与成为全球枢纽国家

韩国参与外交政策目标制定的精英认为，韩国提升国家地位的方式是加强韩美合作，而非维护中韩关系；即使中韩关系出现问题，韩国也能够依托韩美合作予以化解。尹锡悦政府并非不担心韩国面临的“被牵连”风险，而是认为“被牵连”风险可以通过加强与美国联盟体系中其他国家的合作得到化解。

2022年8月，在佩洛西刚刚结束窜访台湾的背景下，尹锡悦回避与佩洛西会面。在半年之后，其外交却呈现出对美“一边倒”的倾向。不论是在访美前夕，尹锡悦抛出“台湾问题与朝鲜问题类似”“反对依靠实力单方面改变现状”等荒诞的涉台言论，还是美国核力量重返朝鲜半岛，在美国国会演讲赞扬长津湖美军，都让近年来颇为波折的两国关系又蒙上一层阴霾。尹锡悦竞选时和当选后对外交政策目标的阐述体现出了不同于前任文在寅政府的外交政策取向。文在寅政府面对中美战略竞争对韩国外交环境的影响，基于“中等强国”身份，奉行“战略模糊性”(strategy ambiguity)政策，其目标是在中美之间寻求平衡，避免卷入自身没有直接利益的中美竞争议题中。而尹锡悦政府则抛弃了文在寅政府奉行的“战略模糊性”政策，选择构建“全球枢纽国家”。

尹锡悦政府构建的“全球枢纽国家”，本质上是要求提升韩国的国际地位，使韩国在国际社会中发挥与自身综合国力相匹配的作用和影响力。同时，韩国又主张加强韩美同盟，把打造韩美全球全面战略同盟作为实现外交政策目标的基轴。因此，尹锡悦政府的外交政策目标就成了构建“全球枢纽国家”，而手段则是打造韩美全球全面战略同盟。但是，尹锡悦政府提出的构建“全球枢纽国家”面临着目标与手段的错位。仅仅依托打造韩美全球全面战略同盟，对韩国在国际社会中发挥更大国际影响力作用有限。尹锡悦政府为何要调整韩国一直以来基于“中等强国”身份奉行的外交政策目标——“四强协调外交”?在“全球枢纽国家”目标与手段错位的情况下，尹锡悦政府又为何坚持这一有缺陷的政策?

尹锡悦政府外交政策目标构建：“全球枢纽国家”

外交政策目标是推行外交政策的先导。尹锡悦政府在2022年7月26日的国务会议上，最终敲定6大施政目标、23项承诺和120个施政课题。6大施政目标之一是让韩国“成为贡献于自由、和平与繁荣的‘全球枢纽国家’(Global Pivotal State)”。竞选时，尹锡悦曾在美国国际关系杂志《外交事务》(Foreign Affairs)上发表了《韩国需要腾飞》(South Korea Needs to Step up)一文，阐明了自身的竞选纲领。“现在国际政治正处于变革时期，韩国应有明确、堂堂正正和坚守原则的立场。韩国不应该再受制于朝鲜半岛，要通过自由、民主价值观和实质性的合作，实现成为增进自由、和平与繁荣的‘全球枢纽国家’。”尹锡悦当选后，新任外交部长朴振(Park Jin)在会见美国第一副国务卿温迪·舍曼(Wendy Sherman)时，明确向美国传达了韩国将把构建“全球枢纽国家”作为本届政府的首要外交目标的信息。

尹锡悦政府的外交政策深受身份认知与地位焦虑的影响。身份认知变化决定了韩国放弃基于“中等国家”身份开展的“四强协调外交”，而要成为“全球枢纽国家”;地位焦虑则驱动韩国追求地位护持和地位期待，这一诉求更多地需要依托韩美同盟及其深化。但也要认识到，韩国新政府的外交政策目标及其实现手段仍然要受到国际、国内因素的影响。

(一)韩国的身份认知

韩国一直认为自身是国际社会中的“中等强国”，其外交着重在于处理“四强外交”，并在同中俄美日的协调外交基础上，追求在国际社会中发挥更大的影响力。可以说，韩国外交很大程度上受制于这一身份认知。但随着韩国实力的增强，韩国的身份认知也在发生变化。

1.自我身份认知

韩国自我身份认知的实力基础是韩国国内生产总值(Gross Domestic Product， GDP)进入全球前十，并表现为被确认为发达国家。韩国无论是人口、国土面积还是国家发展所需的自然资源与大国相比都有很大的不足，但韩国经济仍长期居于世界前列，主要是依靠对外贸易。2020年，韩国的经济规模上升到世界第10位，人均国内生产总值也首次超过意大利。韩国人对此感到自豪，迫切地期待韩国能在国际社会中发挥更大作用、拥有更大影响力。文在寅和尹锡悦在外交政策宣示中都强调韩国GDP进入世界前十对韩国的意义。

2021年7月2日，联合国贸易和发展会议正式将韩国列入发达国家。时任总统文在寅认为，作为发达国家，韩国要承担相应的国际责任，积极发挥作用，沿着发达国家道路继续前进。实际上，韩国从多个指标来看，早已经迈入发达国家行列。但韩国此时宣布成为发达国家，也与美国总统特朗普(Donald Trump)的施压有关。2019年7月26日，特朗普在一份声明中表示，若90天内，世界贸易组织(WTO)未对发达国家和发展中国家的“过时”二分法做出实质性改革，美方将不再承认任何一个发展中国家的特殊地位。韩国也在其列。2019年10月25日，韩国就做出反应，宣布决定放弃在世贸组织中的发展中国家地位。

从民众角度来讲，韩国成为发达国家的象征意义大于实际意义。韩国发展中国家地位的丧失，也使韩国失去了部分最惠国待遇。一方面，韩国公众为国家的发展感到自豪；另一方面，韩国自然资源禀赋较差，跻身发达国家行列拼的主要是人力资源，社会竞争压力巨大。一些学者认为，韩国成为发达国家后，韩国民众会希望在国际社会发挥更大的影响力，新政府也会将此反映在对外政策上。尹锡悦更好地迎合了民众对韩国发挥更大国际影响力的期待。

一个国家的身份取决于该国对自己的认知、国家意愿以及该国外交团队精英的政治价值观。对韩国身份的认知，外交决策精英的认知至关重要。韩国成为发达国家后，不能再享受世界贸易组织对发展中国家的最惠国待遇，也须在国际社会中承担更大的国际责任。无论是被动还是主动，韩国的外交决策精英认为，韩国不应该再将目光聚焦在朝鲜半岛，而应该充分开展与自身经济实力匹配的外交。

韩国外交决策精英对韩国身份认知的观点，还表现在对文在寅政府“战略模糊性”政策的看法上。支持者认为，“战略模糊性”政策能够同时维持中韩关系与中美关系，避免卷入中美战略竞争激烈且韩国又没有至关重要利益的议题领域，而“两面下注”与“一边倒”又缺乏灵活性。因此，通过“战略模糊性”政策，韩国能够在中美战略竞争中更好地维护、获取更大的利益。批评者认为，随着美国对华战略竞争走深走实，中美战略竞争的强度会不断增加，韩国将面临更大的外交压力，甚至有被美国抛弃的风险。因此，“战略模糊性”政策难以持续。

总之，韩国基于国家实力增强，主张构建超越“中等强国”身份的外交政策目标，期待在国际社会发挥更大的影响力。韩国外交政策过去受制于朝鲜半岛冷战格局和中美战略竞争在东北亚地区导致的二元结构的束缚，受到广泛批评，因此，韩国积极追求成为国际社会更重要的“全球枢纽国家”。然而，国家的自我身份认知离不开其他国家的认可，即国家身份的确定也是一个被他国建构和认同的过程。

2.他者身份认知

从韩国外交政策调整角度看，他者身份认知，并非他国对韩国的身份认知，而是韩国对他国的身份认知。在中美战略竞争背景下，影响尹锡悦政府外交政策目标制定的他者身份认知，主要是韩国对中国和美国的身份认知，尤其是韩国对中国的身份认知。就韩国对美国的身份认知来说，韩国一直视美国为价值观伙伴，韩美关系不仅有韩美军事同盟作为依托，也有价值观的深度连接。韩国追求国际影响力的基础也一直被认为是美国的支持。实际上，尹锡悦政府“全球枢纽国家”外交政策目标构建的核心理念之一就在于价值观外交。尹锡悦政府的政策倾向本身就强调与美国拥有共享价值观，突出表现为其提出的价值观外交。

西太平洋到印度洋是中美两国地区方案高度重合地带，而中国周边的东部、东南部又是重合地带的核心，现阶段双方在此的竞争是对未来地区经济与安全秩序的争夺。拜登(Joseph Robinette Biden)就任美国总统后，一改特朗普政府的单边主义政策，而重视与价值观盟友的合作。这也是拜登政府与特朗普政府的外交政策差异之一。韩国作为美国在东北亚的重要盟国，自然就成为拜登政府争取的重点。这也与美国在亚太地区大搞身份政治、强调价值观相呼应。在塑造共同身份认知方面，美国对中国的身份认知是国际秩序的“修正主义者 ”。尽管文在寅政府在“战略模糊性”政策指导下，尽量避免在话语上追随美国对中国的批评，但在文在寅政府后期，态度也逐渐松动。由此可见，韩国与美国的对华话语一致性逐渐增强，对华身份认知逐渐从“合作伙伴”演变为“近邻 ”。

韩国政府的外交政策也需要民意基础。根据皮尤研究中心(Pew Research Center)的调查数据，韩国对华好感度自2017年以来，尤其是新冠疫情暴发以来，一直呈现下降趋势。对华好感度的下降，成为尹锡悦政府外交政策目标构建的民意基础。这也表明韩国对中国的身份认知在民意的驱动下更趋不客观，中韩关系中不和谐的一面已逐渐凸显。

总之，韩国在自我身份认知上，主张超越“中等强国”身份，依托韩国的经济实力，开展堂堂正正的外交，追求在国际社会中发挥更大作用和影响力，构建“全球枢纽国家”。在他者身份认知上，由于美国对韩国的共同身份建构，作为保守势力代表的尹锡悦政府更容易接受，加上韩国对华好感度下降，最终又表现为“亲美疏华”倾向。但韩国的他者身份认知不足以推动韩国向美国靠拢，主要原因在于摆在韩国面前的政策选择不仅仅只有打造韩美全球全面战略同盟。韩国国内曾讨论了三种政策选择，分别是：“超越外交”、构建“中等强国联合体”和“一边倒”。其中，只有“一边倒”追求升级美韩同盟关系。

(二)韩国的地位焦虑

基于实力变化的身份认知能够很好地解释韩国尹锡悦政府外交目标的制定。但是，尹锡悦政府提出实现这一外交政策目标的手段是打造韩美全球全面战略同盟，存在前文已述的目标与手段错位问题，身份认知这一单一变量并不能完全解释韩国实现外交政策目标的手段偏向问题。韩国并未像美国一样将中国视为国际秩序的修正主义者、“战略竞争对 手”。因此， 本文引入地位焦虑来解释韩国外交偏向美国的这一倾向，主要原因有两个：其一，身份认知调整只能影响尹锡悦政府的外交政策目标，难以决定外交政策手段；其二，身份与地位是中美战略竞争背景下，东北亚国家必然要考虑的问题。身份认知的基础是国家实力，而地位依托于一定的国际秩序，是通过在国际秩序中的位置性表现出来的。因此，引入地位焦虑能够很好地解释尹锡悦外交政策手段的倾向性问 题。

1.国际秩序变革

随着苏联解体，美国迎来了“单极时刻”。美国雄心勃勃地在世界上推行自由主义霸权，构建“自由主义国际秩序”。自由主义霸权是一项雄心勃勃的战略，采取这种战略的国家想要将尽可能多的国家转变成像自己一样的民主国家，同时促进开放的国际经济，建立国际制度。从本质上讲，自由主义国家试图广泛传播自己的价值观。“自由主义国际秩序”是以美国为核心的国际秩序，其渊源可以追溯到为应对所谓苏联威胁而构建的资本主义阵营。而韩国就是在其中诞生、发展起来的。同时，韩国经济的发展也离不开美国提供的安全保护。可以说，韩国发展的重要依托之一就是美国构建的“自由主义国际秩序”。随着中国的迅速发展，美国作为国际体系的主导国，将中国视为竞争者，对中国奉行战略竞争。尽管美国主导的“自由主义国际秩序”面临深层次的内部矛盾，但中国仍被其视为主要挑战者。在此背景下，中国的迅速发展以及美国对中国的战略竞争增加了“自由主义国际秩序”成员的地位焦虑。它们不得不考虑在既有秩序中寻求地位护持与地位期待。一旦“自由主义国际秩序”崩溃，它们的国际地位就面临护持难题。

同时，随着中美战略竞争与俄乌冲突叠加影响，以联合国为基础的国际体系、以国际法为基础的国际秩序进入变革期。

首先是国际力量格局发生变动，世界越来越分裂为两个对立阵营;其次是经济增长长期低迷;再次是全球治理遭遇挫折，无论是传统安全治理还是非传统安全治理都面临赤字;最后是意识形态冲突沉渣泛起。韩国是以国际法为基础的国际秩序的一员，也是美国构建的“自由主义国际秩序”中的一员，而这两个秩序都面临着不稳定状况。“中等强国”而非大国对国际秩序的脆弱性更强，国际秩序的变化影响“中等强国”的地位护持与地位期待。因此，韩国国内对国际秩序的不确定性感到越来越焦虑。尽管韩国认为中国对“自由主义国际秩序”的冲击以及中美战略竞争暂时没有损害韩国的地位护持，但其显著影响了韩国的地位期待。

2.“被抛弃”与韩国地位焦虑

格林·斯奈德(Glenn H. Snyder)认为联盟中实力较弱的国家始终面临“被牵连”和“被抛弃”的风险。一方面，国家担心会被盟友牵连进自身不愿卷入的冲突中；另一方面，联盟中实力较弱的国家也担心盟友会单方面采取行动，将自身抛弃，从而损害自身的安全。韩国在韩美同盟中也面临着这一困境。韩国既不愿意卷入越发激烈的中美战略竞争，恶化自身的外交环境，但自身又很难阻止中美战略竞争对韩国外交空间的挤压。尤其是美国在文在寅政府时期不断向韩国施压，试图拉拢韩国构建东北亚小多边外交，以同中国进行战略竞争。但文在寅政府在中美战略竞争中奉行“战略模糊性”政策，不愿意“被牵连”。尹锡悦政府并非像文在寅政府那样重点关注“被牵连”，而是更关注“被抛弃”。

尹锡悦政府认为，韩国不可能不在中美战略竞争中选边站。韩国总统办公室(总统室)国家安保室长金圣翰曾认为，尽管中韩关系和美韩关系对韩国都很重要，但是如果韩国倾向于韩美合作，那么韩国可以确保多种外交选择，如果相反，选择余地必然会变小。中美战略竞争的加剧可能会使韩国的处境变得复杂，被迫做出选择的情况也会增加，但问题是在这种情况下坚持“均衡外交”等立场会给双方带来错误的信号，从而导致韩国的外交孤立。换句话说，韩国参与外交政策目标制定的精英认为，韩国提升国家地位的方式是加强韩美合作，而非维护中韩关系；即使中韩关系出现问题，韩国也能够依托韩美合作予以化解。

尹锡悦政府并非不担心韩国面临的“被牵连”风险，而是认为“被牵连”风险可以通过加强与美国联盟体系中其他国家的合作得到化解。例如，韩国加强了与北约的合作。在尹锡悦政府看来，韩国在韩美同盟中面临的“被抛弃”风险大于“被牵连”风险。为此，尹锡悦当选总统后，就在话语和行为上体现出这一政策倾向：一方面，在话语上，宣称要打造韩美全球全面战略同盟，与中国发展基于相互尊重的外交关系，并要同日本展开韩美日安全合作;另一方面，在行动上，改变过去的传统，不再向中美俄日四个国家派遣特使，而是仅向美国和日本派遣了特使，以协调政策。

韩国尹锡悦政府试图摆脱由国际秩序变革而带来的地位焦虑，尤其是担心被美国“抛弃”的风险，转而加强美韩同盟。尽管尹锡悦政府的这一政策能够很好地缓解“被抛弃”带来的焦虑，但陷入“被牵连”的焦虑依然存在。

3.秩序构建与韩国地位焦虑

国际秩序处于变革期，也就意味着韩国要考虑在秩序变革中，甚至在秩序变革后，韩国将处于什么位置，而国际地位需要通过参与秩序构建获得。如果韩国加强韩美同盟，将自身绑定在“自由主义国际秩序”中，那么一旦美国在竞争中失败，“自由主义国际秩序”崩溃，韩国将可能失去既有国际地位。同时，韩国如果被排除在“自由主义国际秩序”之外，在韩美同盟中“被抛弃”，那韩国追求国际地位的努力也得不到美国及其盟友的支持。无论哪种预期，韩国都要解决秩序变革期带来的地位焦虑问题。

一方面，韩国关注在既有国际秩序中的地位护持。摆在韩国面前的只有两种秩序：一是以《联合国宪章》为基础的多边主义国际秩序，二是以美国为核心的“自由主义国际秩序”。第一种受到中美关系的影响，因此韩国的地位护持既需要依托国家实力，又要依托国际秩序，这就使韩国更倾向于“自由主义国际秩序”。

另一方面，韩国追求的是在既有国际秩序中的地位期待。韩国认为，如果说地位护持可以通过加强韩美同盟、留在“自由主义国际秩序”中得到，那么地位期待也可以通过加强与“自由主义国际秩序”中的其他国家的关系获得。解决长期束缚韩国发挥国际影响力的地区问题，尤其是朝鲜半岛和平问题和韩日矛盾，都需要美国的支持与合作。2022年4月，韩国作为正式会员加入北约合作网络防御卓越中心(CCDCOE)。尹锡悦总统于6月参加了北约峰会。这也表现出，尹锡悦政府为解决地位焦虑问题而主动“借船出海”，通过广泛地与美国及其盟友合作，扩大韩国国际影响力，以寻求地位期待。

在尹锡悦政府看来，韩国在秩序变革期面临的地位焦虑，不能通过文在寅政府时期奉行的“战略模糊性”政策得到解决，只能通过加强韩美同盟、深度融入美国构建的“自由主义国际秩序”得到解决。这也是尹锡悦政府所说的基于“价值观”的外交。

总之，韩国国内生产总值进入全球前十，并实现了从发展中国家向发达国家的转变，无论是精英还是民众都认为韩国国家实力增强，已经不能根据“中等强国”开展外交，即自我身份认知发生了变化。同时，韩国对他者的身份认知也出现调整，尤其是对中国的认知越来越负面。自我身份认知导致韩国追求更大的国际影响力。但韩国的对华身份认知，却不足以推动韩国向美国靠拢。即使告别文在寅政府时期的“战略模糊性”政策，摆在韩国面前的政策选择依然有很多。由于中美战略竞争和俄乌冲突的叠加影响，国际秩序进入变革期。在国际秩序变革期，既有国际秩序稳定性形成的安全感被打破，相对于大国来说，中小国家受到的秩序变革影响更大。韩国既要维护自身的国际地位，又要追求更高的国际地位，形成了地位焦虑。韩国认为，其地位诉求，只能通过与自己安全、价值观联系更紧密的美国以及美国构建的“自由国际秩序”实现。可以说，韩国的身份认知与地位焦虑是推动其外交政策目标与手段转向的根本原因。同时，韩国也担心其外交政策被美国“绑架”，依托打造韩美全球全面战略同盟，加深了与美国联盟体系中其他国家的合作。

(三)尹锡悦政府构建“全球枢纽国家”的影响因素

尹锡悦政府提出的构建“全球枢纽国家”，实际上并不能使韩国在国际社会中发挥超越“中等国家”实力的作用和影响力。具体而言，它目前仍是尹锡悦政府期待达到的目标，提出的时间不长，且其政策实践还面临国内、国际因素的掣肘，进而影响到尹锡悦政府的认知，决定“全球枢纽国家”构建的成败。

1.国内进步势力的影响

首先是国内进步势力的影响。国民力量党以微弱优势赢得了总统选举，执政面临“朝小野大”的情况。2022年6月，在与韩国第八届地方议员和地方政府各级领导人选举(地选)同期进行的国会议员补选中，执政党国民力量党争取到了7个议席中的5个议席，获得大胜。但国民力量党在国会中的议席为114席，仍落后于共同民主党的169席。这也表明，尹锡悦总统在推行内政外交政策时，将面临共同民主党的掣肘，面临执政困难。而在韩国，保守势力与进步势力的分歧很大。尽管文在寅政府执政后期，加强了与美国的联系，但是在与美国合作的限度上，共同民主党主张“协调外交”，而非“一边倒”。尹锡悦政府推行“全球枢纽国家”的外交政策，还需要获得共同民主党的支持。

2.韩美利益不一致

美国构建与韩国的共同身份认知、对韩国施压是为了整合盟友资源与中国进行战略竞争，而不是为了提升盟国的国际地位。而尹锡悦政府构建“全球枢纽国家”的目标是寻求在国际社会中更大的作用和影响力。韩美双方之间在目标上有一定的差距，甚至是矛盾的。韩美同盟建立迄今已经将近70年，双方基于同盟在政治、经济、安全与人文交流等方面虽然有深度联系，但韩美同盟关系中的重大变化之一是美国对华战略竞争。在这种情况下，尹锡悦政府面临的可能并非通过价值观外交和韩美全球全面战略同盟“借船出海”，实现自身身份的转变和国际地位的提升，而是外交政策被美国裹挟和绑架，失去外交自主性。

3.东北亚地区局势

韩国面临的东北亚地区局势依然严峻，依靠打造韩美全球全面战略同盟，不仅难以缓和当前的紧张局势，甚至会加剧地区局势紧张。

其一，加强韩美关系，尤其是安全关系，例如尹锡悦强调再次引进“萨德”系统，加剧了朝鲜的不安全感。朝鲜已经多次进行弹道导弹试验，表明自身的立场。同时，朝鲜政府高调回击尹锡悦政府的“先发制人”言论。朝鲜与韩国甚至有爆发冲突的可能。

其二，韩日关系改善面临困难。一方面，韩国宣称韩美日安全合作，不等同于韩美日军事同盟，为韩日关系改善设定了上限；另一方面，韩国和日本之间的领土纠纷、历史问题，都是阻碍韩日关系改善的因素。

其三，中韩关系。中韩之间围绕“萨德”的博弈，已经导致中韩关系遇冷。韩国宣称再次部署“萨德”，也必然遭到中国的反制。没有中国的支持，韩国在国际上发挥更大作用和影响力难以实现。

其四，在俄乌冲突过程中，韩国通过支持乌克兰表达对俄罗斯的态度，韩俄关系遭遇波折，这也使东北亚局势更趋复杂。

总之，韩国尹锡悦政府提出构建“全球枢纽国家”面临一系列困难，如果不能处理好韩美关系与地区其他国家的关系，韩国也可能面临在国际上得分却在地区失分的境地。韩国构建“全球枢纽国家”的目标短期内虽然具有一定的政策稳定性，但是实现这一目标的手段，即打造韩美全球全面战略同盟，面临现实因素的制约，可能影响其“全球枢纽国家”目标实现程度。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：田德荣，身份认知、地位焦虑与尹锡悦政府“全球枢纽国家”构建，当代韩国. 2022(04))