房地产税试点话题再起，有业内人士认为“短期还不适合”

刘伟/发自北京

征收房地产税的信号又来了。

3月24日，财政部原部长楼继伟在《比较》发表《新时代中国财政体系改革和未来展望》一文。楼继伟认为探讨财政体系的未来发展导向需要问题导向，并提出可行的选择方案。其中之一是建立适合作为地方税的税种。

楼继伟在文中称，房地产税是最适合作为地方税的税种，在经济转为正常增长后应尽快开展试点。这反映出楼继伟站在财政体系角度，认为房地产税征收具有一定紧迫性。

作为政府向地产物业征收的一种财产税，房地产税曾多次被提起，并一度非常接近落地。

但随着财政部2022年经过调研称，不具备扩大房地产税改革试点城市的条件后，市场对房地产税落地的关注度开始下降。楼继伟此次重提房地产税被认为具有一定的信号意义。

房地产税到底要不要征？如何征才能凸显公平、公正？是房地产业当下关注的焦点。

北京市房地产法学会副会长兼秘书长、首都经济贸易大学教授赵秀池分析，短期来看，当下的经济发展和楼市状况，不适合新增房地产税。因为征收房地产税会加重老百姓负担，不利于楼市回暖；从长远来看，房地产税收体系需要重新评估、调整，而不是一味的增加税收，目前整个房地产业的税负并不轻。

征税的财政逻辑

2022年，财政部有关负责人表示，房地产税改革试点依照全国人大常委会的授权进行，一些城市开展了调查摸底和初步研究，但综合考虑各方面的情况，该年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件。

楼继伟表示，2021年10月全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点，可以说是带着问题探索。考虑到当时的经济状况，财政部对外宣布2022年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件，是实事求是的。

对土地资源管理和房地产经济有着多年研究的中央财经大学副教授、中国城市与区域治理研究院执行院长柴铎表示，房地产税目前不得不征，但征收条件仍不健全。

他认为，“不得不征”的逻辑包含三个方面，即发展阶段现实需求、社会公共负担平等以及我国住房的实际性质。

首先，土地是财富之母，任何时代都是如此，从土地获得价值来源用于城市建设发展是我国快速工业化、城镇化的根本驱动力和支撑力之一。但是，由于经济发展趋势、人口运行趋势、城镇化阶段等外部环境转换，我国城市发展由增量扩张走向存量运营，城市公共财政的获取逻辑也需要相应调整。

近年来，房地产市场波动造成要素市场包括土地市场不景气，政策的集中推出也加速了土地和自然资源市场拐点的到来，特别是随着双碳、生态文明建设等战略提出，城市从增量空间、扩张建设过程中获取财富，驱动“土地收益——城市建设和公共服务——人口产业集聚——土地要素升值——土地收益”这个循环的能力会越来越弱。

一个值得注意的数据变化是，根据财政部披露，2022年全国国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降23.2%，下降20197亿元。

财政部最新公布的2023年前两个月数据显示，1月～2月累计，全国政府性基金预算收入（主要是土地出让收入）6965亿元，同比下降24%。

柴铎认为，国有土地作为全民所有自然资源资产，未来仍然是全民财富、全民享受公共服务、调节社会利益分配的重要工具，但收益方式转换是必然趋势。应该从“房地产税就是资产存量收益的重要方式和来源”的角度理解房地产税。

其次，“从道理上讲，存量时代，个人拥有的资产在国家获益、升值，离不开政府提供公共服务、维护城市环境、保障国家安全，所以资产价值中也包含公共财政支出的贡献，从公共负担平等角度讲，理应缴纳相应费用。”柴铎强调。

最后，柴铎表示，从房地产在我国的性质上看，虽然我国法律规定取得房屋只是土地使用权和房屋建筑结构的所有权，但在实际操作中，由于房地一体，购买和处置地上住房所有权形成了对土地的实际占有和处置，我国在近年的实践中对使用权到期房屋给予免费续期，实际上变相认可了土地使用权作为居民资产的长期稳定性。因此，“租客”“使用权”不交房产税的观点逐渐也站不住脚了。

易居研究院研究总监严跃进表示，两会政府工作报告明确提及，防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。从这里可以看出，地方政府债务风险的防范化解工作需要加快，而房地产税的改革，可以在该领域起到积极作用。

征税面临难题

房地产税之所以不断被提起，但一直未落地，自然有短时间内无法逾越的障碍。

楼继伟提到，房地产税立法工作的难点有很多，首先是房地产如何估值。一般来说应以完全产权、交易不受限的住宅为估值基准。而现实中大量的住房产权不完整、交易受限。解决的办法是以基准估值为基础做适当的打折，但问题十分复杂。还有其他诸多难点，导致该税法探索了多年仍未正式成法。

其次，他认为，产权不完整、交易受限是房地产税立法的最大难点。主要的难点在于城镇与农村实行不同的土地制度。城镇土地为全民所有，国家有用途管制规划，包括容积率规范，城镇企业和居民有权在国家规范之下自主按市场价格转让房地产，包括所关联的土地使用权，相应的房地产估值比较简单。农村土地为集体所有，农民对宅基地有使用权，但权利转让受限，只能在所在集体内部无偿转让，可以规定对农民住房不征房地产税。但农村集体土地没有用途管制规划，对宅基地和集体建设用地没有容积率规范。相当多的宅基地上大量建造住房并转租或转卖出去，形成非法的“小产权房”。这些“小产权房”如何估值的确是难题。在试点中可以结合土地制度改革开展探索。最终解决这一难题还需破解城乡土地二元制度架构。

对于征收房地产税面临的难题，柴铎教授认为，首先，房地产沉淀了几十年来超发的货币，实际上是通胀蓄水池，造成我国居民普遍“大资产、小收入”，房地产税税率很难照顾到个人支付能力的差异。第二，我国对于存量房地产缺乏日常房地产税征管的措施、渠道，不征税也缺乏合理合法合情的处罚理由和手段，除了交易过户环节，居民很难主动上门缴税。第三，经济转型过程中造成我国房地产种类名目繁多，房屋不动产权、实际持有人和份额、资产价值评估这些基础还需要一段时间才能准备完成。第四，我国近年来房地产市场形势归根到底是缺乏长期预期，房地产税这一“灰犀牛”虽然早就提出，但并未被市场预期消化，此时推出可能进一步削弱市场预期，不利于金融稳定和经济安全大局。第五，房地产税的支配是有学问的，一般取之于哪里就用之于哪里，因为征税后要求资产保值，这是市场经济道理，未来收这笔钱该如何使用？第六，现实中阻力很大，问题千奇百怪，需要长时间试点磨合。税基、税率等需要长时间调整。

赵秀池表示，如果普遍征收持有税，还涉及民生问题，尤其是工薪阶层可能入不敷出。即使楼市和经济景气时期，税收也是可能转嫁的，反而会助推房价上涨，不利于稳定房价。

一位不愿具名的地产人士在受访时称，“如果要征房产税，不如上空置税。新增的空置税不仅能弥补一部分减少的土地出让金，这种折中的办法也能缓解一步到位征收房地产税对经济发展可能带来的伤害。”