《经营者集中审查规定》发布：将数据权益、平台规则等纳入规定

21世纪经济报道 记者钟雨欣 北京报道

近日，市场监管总局发布四部反垄断法配套规章，自2023年4月15日起施行。其中，《经营者集中审查规定》（以下简称《规定》）修订了经营者集中的标准，明确相关制度适用规则；健全分级分类审查制度，提高反垄断审查效能；提高对违法实施经营者集中行为的处罚标准，提振威慑效果；增加个人信息保护、平台规则管理等内容，回应数字经济发展中的新问题。

申报方面：进一步明确相关认定标准

经营者集中审查是反垄断执法机构对企业合并、收购等经营者集中行为的事前控制。实践中，一些巨头公司“扼杀式”并购曾引起广泛争议。经营者集中审查制度旨在维护合理的市场结构，防止市场力量的过度集中，将排除、限制竞争问题抑制在萌芽状态。

企业在什么情况下应进行申报？如何避免企业“抢跑”行为？相较于原来的《经营者集中审查暂行规定》，《规定》进一步厘清了重要概念法律边界，积极回应审查实践。

一是进一步明确控制权判断因素。《规定》在总结相关执法经验的基础上，将“股东大会”修改为“股东（大）会等权力机构”；将“董事会或者监事会”修改为“董事会等决策或者管理机构”，并增加对其历史出席率和表决情况进行考量的因素，优化了判断控制权与施加决定性影响的因素。同时，修改后的《规定》明确了共同控制的含义，规定两个以上经营者均拥有对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响的，构成对其他经营者的共同控制。

二是规定“实施集中”判断因素。《规定》以列举方式明确了实施集中的判断因素包括但不限于是否完成市场主体登记或者权利变更登记、委派高级管理人员、实际参与经营决策和管理、与其他经营者交换敏感信息、实质性整合业务等。

三是优化参与集中的经营者的营业额计算。首先，《规定》明确了营业额概念中“上一会计年度”的内涵，规定“上一会计年度”是指集中协议签署日的上一会计年度。其次，《规定》优化了被共同控制的经营者与第三方经营者之间的营业额计算方式，明确了被共同控制的经营者与第三方经营者之间的营业额应当在有共同控制权的参与集中的经营者之间平均分配。

四是规范审查程序相关用语。为更好体现经营者集中审查的事前监管特征，《规定》将原“立案”程序改为“受理”程序，以区别于违法实施经营者集中调查的立案程序，也便于经营主体理解和接受。

南开大学法学院副院长、竞争法研究中心主任陈兵教授在接受21世纪经济报道记者采访时表示，《规定》对“实施集中”“控制权”以及“上一会计年度”等法律概念进行了细化和释明，这是对既往执法实践中问题和经验的总结与回应，也是对今后经营者集中审查工作开展的有效指导。释明法律概念，一方面可以规范执法机构的审查行为，增进执法透明度和可操作性；另一方面也可以给经营者以指引，引导其自觉合规，规避违法风险，进行合理申报。

审查方面：健全分级分类审查细化“停钟”制度

新《反垄断法》对进一步完善经营者集中审查制度提出较高要求，包括健全经营者集中分类分级审查制度、增设经营者集中停表制度、完善未达申报标准经营者集中的审查和调查等等。

《规定》巩固反垄断法修改成果，明确相关制度适用规则。一是增加关于经营者集中审查期限“停钟”制度规定。新《反垄断法》设立经营者集中审查期限“停钟”制度，明确了反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中审查期限的三种情形。《规定》对适用相应情形的启动条件、恢复条件、起止时点、决定形式进行了细化。

二是完善未达申报标准经营者集中的处理规定。《规定》第八条新增了未达申报标准但有证据证明具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中的申报程序，明确市场监管总局可以要求经营者申报并书面通知经营者。《规定》还对经营者按要求申报或不申报分别适用审查或调查程序作出细化规定。

陈兵指出，针对未达到申报标准但存在竞争损害的案件，《规定》确立了“通知申报+未申报实施集中+采取必要措施”的适用逻辑，明确了反垄断执法机构拥有主动调查权的情况，完善集中申报程序，对审查机构的法定行为作进一步规定，补齐审查短板。

在健全经营者集中分类分级审查方面，《规定》加强对受委托省级市场监管部门的指导和监督。2022年8月1日起，市场监管总局试点委托北京、上海、广东、重庆、陕西五省（市）市场监管部门开展部分经营者集中反垄断审查。《规定》提出市场监管总局应当加强对受委托的省级市场监管部门的指导和监督，健全审查人员培训管理制度，保障审查工作的科学性、规范性、一致性。

突出公平公正监管、科学监管、智慧监管。首先，《规定》在原有“依法平等对待所有经营者”基础上，增加“坚持公平公正”的要求，强调一视同仁的执法原则。其次，规定健全经营者集中分类分级审查制度，可以针对涉及国计民生等重要领域的经营者集中，制定具体的审查办法，评估经营者集中审查制度的实施效果并改进审查工作。再次，《规定》提出强化经营者集中审查工作的信息化体系建设，推进智慧监管，提升审查效能。

完善简易案件程序相关规定。《规定》新增关于简易案件公示程序的规定，明确市场监管总局受理简易案件后，对案件基本信息予以公示，公示期为十日，公示的案件基本信息由申报人填报。同时明确简易与非简易案件程序的转化与衔接，对于不符合简易案件标准的简易案件申报，市场监管总局予以退回，并要求申报人按非简易案件重新申报。

“这些举措的主旨在于提高反垄断审查效能，这也是对《反垄断法》的贯彻。”陈兵说道。

从实践方面看，经营者集中分类分级审查取得良好成效。今年1月3日，市场监管总局召开试点委托经营者集中审查工作座谈会，会议指出，五个月来，市场监管总局共委托审查经营者集中案件135件，占同期申报量的32.7%，试点省市局委托审查案件从立案到审结平均用时17.8天，与市场监管总局基本保持一致，获得企业普遍认可。

处罚方面：完善法律责任提振威慑效果

《规定》还进一步明确了相关主体责任义务，提高执法有效性。具体内容包括规范申报人和申报代理人行为，完善监督受托人选任规则，强化个人隐私与个人信息的保护等。

在个人信息保护方面，《规定》增加了三处涉及个人隐私与个人信息的内容，要求申报人在申报文件中对个人信息进行标注，并规定工作人员对所知悉信息的保密义务。

21世纪经济报道记者梳理发现，除了个人信息保护相关内容，《规定》还将数据、平台规则、算法纳入其中。如第四十条明确将剥离知识产权、数据等无形资产或者相关权益作为结构性条件，并在行为性条件中增加“修改平台规则或者算法”等。

“强化个人隐私与个人信息的保护，将数据、平台规则等纳入规定之中，是立足我国经济发展现实的，也是反垄断执法常态化的体现。”陈兵表示，“涉及个人信息和数据使用的各种业务领域，当然也包括平台经济领域，和其他经济领域一样，在符合法律法规规定的情况下，需要接受经营者集中审查。在审查的过程中，执法机构会顾及到各个行业领域的固有特征。”

在处罚方面，《规定》完善法律责任，提振威慑效果。

例如，完善违法行为罚款规定。按照新《反垄断法》，《规定》提高了违法实施经营者集中和拒绝、阻碍执法情形的罚款额度。其中情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，还可处以罚款数额二倍以上五倍以下罚款。

加强受托人和剥离业务买方未按规定履行义务的法律责任。《规定》对不符合履职要求、无正当理由放弃履行职责、未按要求履行职责或者有其他行为阻碍经营者集中案件监督执行的受托人增加警告、通报批评的行政处罚方式，对受托人和剥离业务买方的罚款最高额度从原来的三万元提高至十万元。