深圳实施“工业上楼”行动的本质与逻辑研析

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新年伊始，深圳推出了备受各方关注的“工业上楼”新政，该政策开篇明义直接指出，深圳将“大力实施‘工业上楼’行动计划”，以“促进产业用地节约集约利用，拓展产业发展空间”。自政策出台以来，各界热议纷纷，众说纷纭。过去多年，我们合一产业既服务了深圳全市30多个高容积率工业上楼的市场化园区项目，同时亦在深圳投资运营产业园区，并于去年以来参与服务多区国企实施的“工业上楼”新政目录项目。基于这些一线“咨询+运营”实践，谨代表我们合一产业撰写本文梳理我们对于深圳实施“工业上楼”行动的观察与分析。

首先，本文分析的是深圳实施“工业上楼”行动，而非只是“工业上楼”。业界在相关讨论中更多的是讨论“工业上楼”。目前深圳官方已有公布的相关政策文件对于“工业上楼”定义主要有：“建筑高度超过24米且不超过100米的厂房”（2019年深圳市宝安区印发的《深圳市宝安区工业上楼工作指引（试行）》），“具备相近行业高通用性、高集约性的特点，符合国家通用建筑标准及消防、节能、环保等现行规范和政策要求，用地性质为普通工业用地（M1）或新型产业用地（M0）、容积率不低于 3.0、高度 24 米以上、层数 5 层及以上，配置工业电梯且集生产、研发、试验功能于一体的厂房”（2022年深圳市光明区印发的《深圳市光明区“工业上楼”建筑设计指南》）。我们通过相关定义不难发现，“工业上楼”实际上就是高容积率下的高层厂房，但这里面其实是没有区分市场化开发运营的“工业上楼”园区项目（以下简称“市场化园区”）或是特殊政策下以国企实施为主的政策性“工业上楼”园区项目（以下简称“政策性园区”）以及被严格要求纯自用产业供地类的“工业上楼”项目，本文将聚焦研究分析的是可以对外租售的市场化园区和政策性园区。而深圳最早开始的“工业上楼”项目是市场化园区项目，也就是2012年推出的深圳市宝安区全至科技园项目，23层约百米高度的工业大厦。而在十年后的2022年，深圳全面启动了实施“工业上楼”行动。2022年5月，深圳市印发被称为“工业30条”的《关于进一步促进深圳工业经济稳增长提质量的若干措施》，提出“加大优质产业用房供给”，“研究推动‘工业上楼’新模式”，6月深圳发布《关于发展壮大战略性新兴产业集群和培育发展未来产业的意见》，提出发展“20+8” 战略性新兴产业集群和未来产业集群，11月，深圳市举行“20+8”产业2000万㎡“工业上楼”厂房空间签约仪式，正式宣布“深圳市将按照每年建设不少于2000万㎡，连续实施5年的进度，向社会提供‘工业上楼’的高品质低成本产业空间。”这方面亦正是 “工业30条”新政所提及的“以‘准成本’模式供应工业空间”。而在此前一年的2021年，深圳就已制定了《深圳市优质产业空间供给试点改革方案》，面向优质成长型企业、上市及拟上市公司等推出“低成本开发+高质量建设+准成本提供”的优质产业空间，采取“政府主导、国企实施”模式。随着今年初推出《深圳市“工业上楼”项目审批实施方案》，如全面落地“连续5年每年提供不少于2000万㎡‘高品质、低成本、定制化’厂房空间”，限价入市的“工业上楼”政策性园区将成为深圳厂房空间供给的主要模式。一时间，业界热议，其间亦有“国进民退”之音。为何十年“工业上楼”，从市场化园区供给模式走向了政策性园区供给模式，值得深刻分析。

笔者从业之初，恰逢深圳推出《关于工业区升级改造的若干意见》(深府〔2007〕75号)，其后推出了《深圳市工业区升级改造总体规划纲要（2007—2020）》、《加快推进我市工业区升级改造的工作方案》、《深圳市工业楼宇转让暂行办法》等政策规划文件配套，而在2009年出台的《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》和《深圳市城市更新办法》都将老旧工业区作为更新改造重点对象纳入。作为内地城市率先全面进入存量再开发的深圳，存量老旧工业区更新改造以推动新型产业空间供给支持产业转型升级，是大势所趋。而于彼时，深圳推动的更多是以市场运作为主的改造供给模式。究其原因，深圳缺地。深圳是四个一线城市中土地面积最小的，陆域面积仅为1997.47平方公里（不含远隔整个惠州且有合作期限的深汕特别合作区），2021年地区生产总值突破3万亿（不含深汕合作区），地均GDP超过15亿元/平方公里，是为四个一线城市之首。而现实的困境在于，“根据第三次国土调查，深圳目前陆域开发强度已达50%”，早已远超国际宜居警戒线。在2021年10月国务院新闻办公室举行新闻发布会举办的深圳综合改革试点新闻发布会上，自然资源部副部长庄少勤指出“深圳未来要通过改革，加大对存量资源的盘活力度”。而深圳在产业空间市场化供给模式上，从2007年真正起步探索以“工改工”为主的模式，至今历经三大阶段——2007年-2013年的起步探索时期、2013年-2018年的快速发展时期、2018年以来的管制统筹时期，期间经历了亦如国内其他领域改革创新出现过的“放、乱、管”现象。

最开始的起步阶段，更多以原业主申请自改为主，市场收并购大宗交易价格并不算高，当时更多是以空间倍增、功能升级为改造目标，市场改造供应有限。而随着对于起步探索阶段的总结在2013年“1+6”政策（《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》及6个配套政策文件）推出鼓励工改工后，市场各方积极关注并参与进来，市场收并购交投活跃，继而出现了以工改工申报审批之后将产业用房擅改居住功能的乱象，其后随着2015年以来全国性房企、金融机构相继入深投资，加之P2P和私募基金入场炒买炒卖，土地业主坐地起价亦普遍，市场价格预期严重偏离理性，甚至出现深圳原特区内工改工地块交易即使未有审批城市更新单元计划立项就已炒到地面价10万元/m²以上的多宗实际成交案例。随之而至的自然是严格管制政策的相继出台。2018年以来随着《深圳市工业区块线管理办法》出台，拉开了相继出台工改工系列新政策回归服务产业发展的大幕。

而随着系列新政策的出台，市场非理性炒作之风逐渐被遏制，而在近年上市公司变卖资产回笼资金、外资搬厂卖厂带动下，工业资产价格回调，加之众多房企违约暴雷，此前炒买炒卖抬起来的虚高价格泡沫被戳破。在过去一两年，我们亦关注到多家出险房企大幅打折降价卖出原来高价收购的老旧工业区和工业地的成交案例。在巨亏认赔离场的现实背景下，工改工整体放缓。在过去两年，深圳拆除重建类城市更新工改工项目在新增计划立项、规划批复以及拆迁实施三大方面都进入个位数时期，如果减去此次“工业上楼”新政名录中的项目，情况将更糟糕。以2022年为例，根据我们合一城市更新研究院发布的《2023年深圳城市更新和土地整备白皮书》数据，2022年深圳拆除重建类城市更新工改工项目新增实施主体确认公示项目为8个，合计新增拟实施的拆除规模约为44.65公顷，但如果剔除此次“工业上楼”新政名录中的项目，新增拟实施中含厂房的城市更新项目拆除规模将锐减为约22.19公顷，合计只能供应约33.67万㎡新建厂房（含回迁厂房）。残酷的现实告诉我们，当擅改居住的伪产业模式遭遇严厉的政策管控，市场急剧萎靡，随之而来的是市场化园区供给停滞。市场化园区供给模式出现问题的根本在于更多追求地产开发利益，而忽略产业空间本质上属于基础设施，商业模式和盈利模式并非简单的地产开发模式。而政策性园区供给新政的背后是市场化园区供给滞后于产业发展需求，亦即是出现了“市场失灵”。深圳实施“工业上楼”行动计划的本质是通过政策性园区供给解决市场性园区供给不足难题。而如果仅从字面上对于“工业上楼”的理解，更多是通过高容积率节约集约用地的方式来实现大力度产业空间供给。

在产业空间需求端方面，一方面，截止2022年底，深圳上市公司总数已达535家，随着全面启动注册制上市，深圳上市企业数量正朝着600家目标迈进，而这其中的大部分上市企业在深圳没有自己的产业用地，但其需求普遍存在且亟需供给满足，这亦是全国各地来深招商引资的重点对象，坊间戏言“深圳的酒店里住满了来自全国各地的招商代表团”。而深圳企业外溢趋势在过去几年不断加强，企业考虑到降低成本、旧改（城市更新及土地整备）拆迁搬厂等因素，又受益于湾区交通网络完善提高了物流与供应链响应效率，我们合一产业常年监控深圳都市圈的深圳东莞惠州三城产业供地大数据，从中可以发现，以2021年为例，当年东莞产业供地约1/4为深圳企业外溢拿地，惠州产业供地约1/3为深圳企业外溢拿地，随之转移的自然是产值、税收、就业等。对于深圳而言，无论是保育本地优质企业还是招商引资，大力度供给低成本高质量的产业空间自然是迫在眉睫。另一方面，随着制造业转型数字化智能制造，新型产业空间供给配套制造业企业技改亦是大势所趋。另外，从降低生产要素成本角度看，深圳在劳动力要素方面已不具备成本优势，有效降低空间要素成本就是必然之举。

从中国制造业长期发展趋势看，随着二十大报告明确提出建设现代化产业体系的逐步落实，整体产业曲线上移是必然。而深圳发展先进制造业、高端制造业的背后是从劳动密集型产业向技术密集型/知识密集型产业转型升级。这其中的产业空间供需关系迭代亦是必然的长期趋势。但这种新型产业空间的供给意味着市场主体参与需要从过往的地产开发模式转型“新型产业基础设施建设+专业产业运营服务”模式。而在过往十来年的实践中，不难发现，作为重要参与市场主体之一的房地产企业愿意如此转型的寥寥无几，相反，与此同时高杠杆高周转的路径依赖使得房地产企业负债累累，更难参与转型。原有的市场化供给机制失灵，产业空间的需求难以得到有效满足，政策变革自然是势在必行。

客观来说，深圳所要重点发展的先进制造业、高端制造业以及20+8产业，深圳在资金、人才、技术等生产要素方面拥有独特优势。我们常说的降本增效，其实降本、增效是两件事，往往鱼和熊掌不可兼得。深圳在市场化国际化的营商环境、创新人才吸引集聚、创投资金科技金融集聚、科技成果转化（特别是产业化/商用化）等方面，无疑拥有核心竞争力。随着深圳制造业从劳动密集型产业向着技术密集型/知识密集型产业转型升级，深圳在发挥科创要素资源优势的前提下，有效降低产业空间成本无疑将加强深圳产业竞争力。我们在去年底专门撰写过一篇文章《》分析深圳产业发展的政策组合拳（详细分析可点击链接阅读原文）。深圳将通过“给钱（“一集群一基金”投资招商+财税奖免补）”+“给地（产业空间土地整备供给龙头企业以地招商）”+“给房（“工业上楼”政策性园区面向优质成长型企业、上市及拟上市公司推出“低成本开发+高质量建设+准成本提供”的优质产业空间）”，实现产业转型升级、本地优质企业保育发展、全球招商引进优质产业项目。我们合一产业认为，深圳实施“工业上楼”行动推动政策性园区产业空间供给作为其中重要一环，我们应该将其放在整体产业政策组合联动角度来观察和研讨，而非仅仅只是停留于“工业上楼”字面讨论“工业上楼”。

在“工业上楼”实践中，我们合一产业总结提炼出服务专精特新企业的“专精特新工业上楼解决方案”。首先，一专，在20+8产业发展大时代，应聚焦打造“专业主题产业园锚定产业园区长期趋势”，也就是一个园区一个专业主题定位，一个园区定位集聚发展20+8里的一个产业集群，正如我们合一产业投资运营的“合一凤凰智慧港”就聚焦发展智能终端专业主题产业园区，集聚了智能平面大屏、智能水表、智能电表、智能充电桩、智能消防、智能安防、智慧零售等智能终端厂商以及为智能终端匹配的新能源厂商（以锂电池为主），其中包括国家高新企业以及专精特新企业等优质企业，目前园区已获批认定为“深圳市投资推广重点产业园区”、“深圳市金融驿站”、“宝安区科技桃花源”、“宝安区创业孵化基地”等。而新近在光明拿产业地建设生命健康产业专业化园区的银星科技亦是这方面的代表，通过在龙华区成功建设运营了生命健康产业园，后又获批在坪山区产业拿地建设生命健康产业园，加上此次光明拿地，成为横跨深圳东中西部三区布局建设运营生命健康产业园的市场主体，为生命健康产业领域专业主题产业园区运营商的标杆企业。其次，两精，“精准产业定位指引严格成本管控下的精细化产品打造”。“工业上楼”政策性园区由于是保本微利，利润分子受限，那么成本分母就必须严格管控，但又必须确保有市场竞争力，怎么办？我们合一产业认为必须做到“好钢用在刀刃上”，那么必先产业精准定位，基于清晰的目标产业客群需求，梳理其产品打造发力点，以精细化的产业定位明晰产业客群需求进而实现精细化产品打造，同时实现严格有效的成本管控。第三，三特，“特色产业园区 ·特色产业政策 ·特色产品服务”。此前与《深圳市光明区“工业上楼”建筑设计指南》一并发布的《深圳市光明区特色产业园区建筑设计指南》就提倡在“工业上楼”过程中发展“产业特色鲜明、功能布局合理、生产要素集聚、现代化分工协作的高质量产业园区”。“工业上楼”政策性园区面向的客群聚焦于优质成长型企业、上市及拟上市企业等，这些企业基本是当前产业政策重点惠及对象，在目标产业客群集聚中发展特色产业园区。而在招商运营中，政策性园区必须做好协同产业主管部门研究制定对应的特色产业政策体系，通过政企合作助力产业招商和企业服务落地。同时，围绕特定行业集聚的优质企业提供特色产品服务，助力企业加速成长就很重要。比如，坪山中城生物医药产业园围绕着“药厂上楼”，为生物医药、医疗器械等企业提供了生产性废水处理站、甲类危化品仓库、双电源+专线供电、蒸汽站等配套设施，有效解决企业配套需求。宝安桃花源智创小镇引进中国信通院深圳市宝安区工业互联网创新中心助力制造业企业数字化转型。而我们合一产业投资运营的“合一凤凰智慧港”为入园企业提供了“五大产业服务平台”，包括产业政策宣讲及申报对接服务、企业财税金融服务、国家省市区创新创业大赛参赛辅导服务、产业链整合服务以及共享服务等（详情可点击链接了解合一产业园区运营服务体系《》）。

最后，四新，“新产业 ·新园区 ·新模式 ·新能力”。面对当前产业加速迭代发展趋势，“工业上楼”政策性园区需要面向新一代产业打造新型产业园区，在这个过程需要的是建立有别于传统地产开发的全新商业模式，并构建与之匹配的新能力。由于“工业上楼”政策性园区保本微利的特殊要求，开发建设端利润有限、成本需要严控，而可持续发展在于模式创新三大方面：第一，持有租赁项目在于借力资产证券化大时代、积极对接产业园区基础设施Reits，通过资本市场在中短期内盘活整体现金流，过程必须严控信贷成本及开发建设成本；第二，销售类项目更应侧重于招商前置，龙头到头部企业的提前招商锁定需求，通过其带动产业链上下游企业去化；第三，更重要的盈利其实在于长期运营赚取物业租售以外的收益，这里面主要包括围绕入园企业提供产业服务以及围绕入园企业职员提供生活服务，在大规模体量之上的长达四十多年的服务收益，是相当可观的稳定利润创收，同时围绕入园企业在对其长期服务中发掘园区优质企业股权投资机遇布局产业投资，在当前全面注册制实施打开科创企业IPO通道的大背景下，园区运营商开展产业股权投资无疑是风险相对较低的机遇，整体而言，“工业上楼”政策性园区必须在开发建设端的保本微利之外通过产业服务和产业投资创造第二第三收益增长曲线。为了实现上述商业模式创新的各个方面，这就需要企业构建起对应的园区开发运营全过程操盘新能力，而新能力的构建包括对于组织结构、风险管控、授权机制、绩效考核、薪酬激励等各个方面的组织再造，本质上是为参与企业的一次内部再创业。

深圳实施“工业上楼”行动的本质在于通过政策性园区供给解决产业供需失衡的市场失灵问题，而其成功实施需要的则是专业系统的体系保障。特撰此文，与君共飨。

合一城市更新集团 董事总经理

合一产业公司 董事长

罗宇

企业如有东莞、惠州产业拿地需求，或者如需了解产业更新运营全流程服务以及更多的投资机会，欢迎垂询。(添加好友请备注公司、职务和姓名，中介勿扰！）

合一城市更新集团，广东省三旧改造协会副会长单位，深圳市城市更新开发企业协会副会长单位，深圳市房地产租赁行业协会副会长单位。合一城市更新集团创始于2013年，致力于成为专业领先的策略型城市更新全流程服务商。集团业务聚焦于将城市更新、产业升级以及资产管理进行高度融合发展。

集团旗下的深圳市合一产业咨询有限公司，拥有丰富的全过程产业园区开发运营实操经验及案例，致力于通过 “旧改+ 运营”、“园区 + 基金”双引擎驱动模式 ，整合资源打造产业要素闭环流通的生态圈，为中国房地产下半场从增量开发转型存量改造提供系统性的解决方案。公司目前正深度服务深圳全市十个区超过 50 个工改工项目的产业规划策划、产业资源导入、产业申报与全程申报等，为深圳、惠州、中山、成都等城市的地方政府及其平台公司提供产业转型升级政策规划、 M0 政策以及村级工业园区改造升级政策等专业咨询服务。

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