最高法判例：规范性文件对法院不具有法律规范的约束力

根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的精神，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。也就是说，合法、有效并合理、适当的其他规范性文件，人民法院可以作为判断被诉行政行为是否合法的根据。目前我国尚未实施养老待遇全国统筹，没有对退休待遇核准的统一规定，各地退休待遇核准的标准尚存在地域差别，对于退休待遇的标准应当适用相关的地方法规及规范性文件。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申4810号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐光明……

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省益阳市大通湖区管理委员会……

再审申请人徐光明因诉被申请人湖南省益阳市大通湖区管理委员会（以下简称大通湖区管委会）不履行行政复议法定职责一案，不服湖南省高级人民法院作出的（2016）湘行终1085号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年7月9日立案受理，依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2018年7月27日上午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行公开询问。再审申请人徐光明与其委托代理人夏建新，被申请人大通湖区管委会的委托代理人王志伟、江云辉，到庭参加讯问。案件现已审查终结。

徐光明向本院申请再审称：1.一、二审认定事实不清，错误认定申请人的工作经历和任职情况，并错误认为申请人的诉求已被三级信访终结。2.一、二审法院错列申请人的诉讼请求，将其按国家公务员享受退休待遇的要求，错列为要求按城镇企业职工享受退休待遇，并对此错列的诉求进行裁判。3.一审法院受到行政干预，在立案五个月后，才开庭审理本案，导致枉法裁判。请求撤销一、二审裁定，改判支持申请人的一审诉讼请求。

本院经审查认为，根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的精神，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。也就是说，合法、有效并合理、适当的其他规范性文件，人民法院可以作为判断被诉行政行为是否合法的根据。目前我国尚未实施养老待遇全国统筹，没有对退休待遇核准的统一规定，各地退休待遇核准的标准尚存在地域差别，对于退休待遇的标准应当适用相关的地方法规及规范性文件。湘政办发（2003）44号《湖南省人民政府办公厅关于转发省劳动保障厅、省财政厅、省农业厅〈湖南省国有农垦企业职工基本养老保险实施办法〉的通知》，文件内容合法、合理，不存在与上位法相冲突的情形，可以作为判断被申请人及其下属大通湖区劳动和社会保障局（现大通湖区人社局）进行社会保险待遇相关行政行为是否合法的根据。该文件第三条规定，国有农垦企业撤场建区（管理区）、乡（镇）后，按规定录用为公务员和聘用为事业单位工作人员的，执行机关事业单位的养老保险政策。撤场建区（管理区）、乡（镇）的原国有农垦企业直属工商企业，改制后登记为独立法人、生产经营正常、有缴费能力的，其在职职工整体纳入统一的企业职工基本养老保险。本案中，申请人徐光明的实质诉求是按照国家公务员身份享受社会保险退休待遇。徐光明未能提供证据证明其于大通湖渔场建区后被正式录用为公务员或聘用为事业单位人员，其按国家公务员享受退休待遇的要求无相关规定依据。2008年6月，大通湖区劳动和社会保障局工资福利股经审核批准徐光明于2008年2月正式退休，并自2008年3月起按照城镇企业职工基本养老保险待遇标准计发养老金，符合相关规定。综上，徐光明提出的按国家公务员享受退休待遇的要求不能成立，本院不予支持。

应当指出的是，徐光明向大通湖区管委会申请行政复议的实质要求是以公务员身份享受社会保险退休待遇，但大通湖区管委会未能查清徐光明的真实诉求，错误认为徐光明的申请事项已信访终结，而未作出行政复议答复，属于不履行或者拖延履行法定职责。但如前所述，大通湖区劳动和社会保障局按照城镇企业职工基本养老保险待遇标准向徐光明计发养老金，符合相关规定。对于被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项规定，判决确认违法。一、二审法院未能查明相关事实，适用法律和裁判结果均有不妥，本院予以指正。鉴于再审程序重在对申请人的实体合法权益进行救济和保护，本案中，一、二审法院虽裁定驳回徐光明的起诉，但该结果并未对徐光明的实体合法权益造成实际损害，再审改判确认大通湖区管委会不履行行政复议法定职责违法，对徐光明实体合法权益的保护并无实际意义，且徒增诉累，故本案不予再审。

综上，徐光明提起本案再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回徐光明的再审申请。

审判长　　刘艾涛

审判员　　龚　斌

审判员　　熊俊勇

二〇一八年八月三十一日

法官助理徐超

书记员唐劲松