碳中和观察｜欧盟碳中和立法的进展与启示【走出去智库】

走出去智库观察

由走出去智库（CGGT）提供学术资源支持的《深圳法治评论》2022年第四期视角栏目以“碳中和立法”为主题，分析、借鉴欧盟碳中和立法进程，为深圳碳中和立法提供政策建议。

经过40余年的改革开放，深圳的经济社会发展取得重大成就，其中一个重要的经验就是改革开放。在全国开展碳中和相关立法之际，深圳可立足现有经验，并基于平衡协调原则和“中央—地方”互动逻辑，充分发挥地方能动性，自下而上地推进国家立法。今日，走出去智库（CGGT）微信公号刊发四川大学法学院副教授冯帅的文章《欧盟碳中和立法的进展与启示》，供关注碳中和立法的读者参考。

《深圳法治评论》由中共深圳市委全面依法治市委员会办公室、深圳市司法局主办，定位于高端领导决策读物，聚焦深圳法治建设，刊发高水平、可实操的应用性政策研究，辅助市领导及本市党政机关领导干部法治建设方面决策，为支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市建言献策。

自2020年创刊起，走出去智库（CGGT）即为该高端决策读物提供学术资源支持。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、欧盟一直是全球可持续发展潮流的引领者，当前欧盟已提出具体的减排目标，将碳中和目标写入法律，并且出台了相对系统化的立法政策。

2、我国相关立法宜在气候变化应对法和碳中和促进法中实现，并协调《环境保护法》《节约能源法》和《可再生能源法》等法律的规范逻辑；在内容上，可借鉴欧盟立法，从基本原则和主要规则上加以考虑。

3、截至2022年8月，深圳碳市场碳配额累计成交量达6929万吨，成交额为16.28亿元。全国碳市场的碳配额分配宜从“免费分配”转向“免费分配+有偿拍卖”，因此深圳碳市场可先行先试，提前探索碳配额管理体制改革，论证“有偿拍卖”对碳交易的促进作用。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/冯帅

四川大学法学院副教授、硕士生导师

2021年10月28日，我国向《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）秘书处提交了《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》，通过更新国家自主贡献（NDC）目标，承诺二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值（即“碳达峰”），争取2060年前实现碳中和。碳中和的概念源于欧洲，是欧盟低碳发展的外在表现，而且欧盟希望通过碳中和立法，成为首个碳中和大陆。因此，欧盟的相关立法可以为我国的碳中和立法提供借鉴和思考。

欧盟碳中和立法的进展

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）于2018年10月发布《全球升温1.5℃报告》之后，欧盟便将碳中和作为减排动力。2019年12月11日，《欧洲绿色协议》获得通过。在此基础上，2020年3月4日欧盟委员会提出第一部《欧洲气候法》，并将《欧洲绿色协议》中提出的2050年碳中和目标写入其中。2021年4月21日，欧洲议会和欧盟理事会就《欧洲气候法》达成政治协议。

2021年6月28日，该法正式生效。这是欧盟碳减排从“分散立法”走向“分散立法+专门立法”的重要标志。在此期间，欧盟向 UNFCCC秘书处提交了新的 NDC，不仅强调碳中和，还将长期财政框架（MFF）和“下一代欧盟”（NGEU）30%的资金用于这一目标，同时建立转型资金公平供给机制（JTF），以加快产业“去碳”进程。

至此，欧盟碳中和立法体系基本形成，即以《欧洲气候法》为核心，并涵盖此前发布的《欧盟碳排放交易体系指令》《土地利用、土地利用变化和林业法规》《努力分担条例》《能源联盟和气候行动治理条例》《促进使用可再生能源条例》，以及《新型乘用车和轻型商用车 CO₂排放标准》等相关法律文件。

欧盟碳中和立法的主要内容

欧盟一直是全球可持续发展潮流的引领者，当前欧盟已提出具体的减排目标，将碳中和目标写入法律，并且出台了相对系统化的立法政策。

■基本原则

1.环境完整性原则

环境完整性原则既强调实质减排，也呼吁环境治理体系化，并且以不加剧生态环境问题为前提。《欧洲绿色协议》将这一原则贯穿始终，要求统筹能源利用方式、生态系统和生物多样性，以支持欧盟向公平繁荣的社会过渡。《欧洲气候法》亦提出，在采取相关措施时，应确保公平和环境完整性。

2.灵活性原则

与环境完整性原则调整“人与自然”的关系有所区别，灵活性原则关注“人与人”的关系，即在欧盟及其成员国之间实现实质正义。例如，《欧洲气候法》通过引入《努力分担条例》，申明了两种灵活性：碳配额减少后某些成员国的减排灵活性，以及从土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）中获得信贷的灵活性。

3.不伤害原则

不伤害原则将注意力放在“人与人”的关系上，并基于“权力—权利”框架，在“政府—市场—社会”中，以集体利益、个体利益的考量为出发点。

■主要规则

1.碳交易规则

碳交易规则衍生于《京都议定书》中的量化减排目标。借助《欧盟碳排放交易体系指令》，欧盟碳交易已进入第四阶段（2021—2030年），要求自2021年起，碳配额以每年2.2%的速度缩减，并设计了总量设定、配额拍卖、市场稳定储备和统一登记等多项子规则。在此基础上，《欧洲气候法》亦重申碳交易之于碳中和的贡献。

2.资金规则

资金规则由绿色投资、碳税、碳补贴和政府采购等子规则构成。例如，《欧洲绿色协议》规定，相关政策和立法不仅要促进可持续投资，还应确保整个经济体的碳定价有效，以及碳税与碳中和目标一致。在此基础上，欧盟提出七项财政转型措施，并将应对气候变化纳入财政预算。

3.监测、报告和评估规则

监测、报告和评估规则是欧盟排放监管的主要手段，也是政府执法的重要依据。例如，《欧洲绿色协议》指出，数字技术为空气和水污染的远程监测提供了新机会，建议加强对空气质量的监测、报告和评估。《欧洲气候法》进而要求欧盟委员会评估成员国措施与碳中和目标的一致性。

欧盟碳中和立法对我国的启示

我国已经在中央和地方层面相继发布多项碳中和政策，为碳中和行动奠定了良好基础。不过，为实现“全国一盘棋”，并充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，相关立法亦需及时出台。

在形式上，相关立法宜在气候变化应对法和碳中和促进法中实现，并协调《环境保护法》《节约能源法》和《可再生能源法》等法律的规范逻辑；在内容上，可借鉴欧盟立法，从基本原则和主要规则上加以考虑。

■基本原则

1.人与自然生命共同体原则“束”

人与自然生命共同体原则“束”既涵盖欧盟立法中的环境完整性原则，也包括系统治理、多边主义和共同但有区别责任等其他原则。系统治理原则主张以系统论思维看待碳中和，并基于“人与自然”的关系，强调“政治—经济—社会”和“生产—生活—生态”的双向互动;多边主义原则以“全球利益—国家利益”为框架，要求各经济体平等协商并加强合作；共同但有区别责任原则强调发展中国家的生存与发展，并坚持 UNFCCC和《巴黎协定》等对发展中国家的特殊照顾。

2.协同治理原则“束”

协同治理原则“束”可覆盖欧盟立法中的灵活性原则和不伤害原则，并包含公众参与、平衡协调和国际合作等其他原则。公众参与原则内含“政府—市场—社会”的运行结构，吸收政府以外的主体参与；平衡协调原则隐含“中央—地方”两级立法权限及其互动；国际合作原则意在坚持多边主义。

■主要规则

1.碳交易规则“群”

碳交易规则“群”主要包括配额分配、交易平台、价格调节、碳抵消和交易监管等具体规则。配额分配规则意在逐渐收紧碳配额发放；交易平台规则旨在逐步扩大交易覆盖范围，以市场供需决定交易运行；价格调节规则允许交易机构根据市场风险调整交易方式的涨跌幅比例；碳抵消规则将林业和可再生能源等温室气体自愿减排项目纳入碳交易；交易监管规则将碳金融衍生品纳入监管范围，并鼓励金融机构积极参与。

2. 资金规则“群”

资金规则“群”包括绿色财政规则和绿色金融规则两部分。绿色财政规则结合碳税与碳补贴的各自优势，一方面使碳税成为新的税种，发挥其调节作用，另一方面以补贴鼓励低碳出行及绿色基础设施建设；绿色金融规则涉及绿色债券、绿色基金和绿色信贷等直接或间接投融资，通过创新绿色金融产品与服务，发挥市场多层投融资功能。

3.监测、报告和评估规则“群”

监测、报告和评估规则“群”涵盖数据采集与分析、行业核算、碳排放监测与报告、数据评估与输出、能力建设等基本规则。数据采集与分析规则旨在确保信息真实、有效；行业核算规则意在支持基于时空的数据挖掘与分析；碳排放监测与报告规则要求国家有关部门加强气候监测及预警；数据评估与输出规则要求政府对相关数据予以分析，并推进气候行动的绩效评价；能力建设规则旨在加强主体监测水平和专业人员的信息披露能力。

深圳先行先试助力我国碳中和立法的建议

深圳先后发布《深圳率先打造美丽中国典范规划纲要（2020—2035年）及行动方案（2020—2025年）》《深圳市生态环境保护“十四五”规划》等政策文件，并借助《深圳经济特区生态环境保护条例》和《深圳经济特区绿色金融条例》为深圳碳达峰、碳中和工作保驾护航。在全国开展碳中和相关立法之际，深圳可立足现有经验，并基于平衡协调原则和“中央—地方”互动逻辑，充分发挥地方能动性，自下而上地推进国家立法。

●制定深圳碳中和专项立法

尽管《深圳经济特区生态环境保护条例》第四章第二节专设了碳达峰、碳中和条款，但碳中和牵涉经济社会的系统性变革。因此，宜制定有关深圳经济特区碳达峰碳中和促进条例的专项立法，阐明工业、交通、建筑和农业等领域的控排措施。在内容上，由于城乡发展不均衡，因此在行动推进上，既要基于公众参与原则和《深圳市碳普惠管理办法》，引导全民参与，也应在平衡协调原则的框架下，确立分区域、分行业原则，在城乡减排目标和行动上进行差异化考量。考虑到相关行动的专业性较强，因此还需统筹发展改革、生态环境、自然资源、城乡建设、科技、财政和金融监管等多部门，通过明晰各自职权和责任，构建深圳碳达峰、碳中和协调联动体系。

●打造碳市场的“深圳模式”

截至2022年8月，深圳碳市场碳配额累计成交量达6929万吨，成交额为16.28亿元。全国碳市场的碳配额分配宜从“免费分配”转向“免费分配+有偿拍卖”，因此深圳碳市场可先行先试，提前探索碳配额管理体制改革，论证“有偿拍卖”对碳交易的促进作用。作为配套措施，宜丰富交易品种，大力发展碳金融衍生品交易，构建碳金融市场，从而与碳市场形成互补互动的双向格局，发挥市场资源优化配置功能。为了谨防数据造假，可基于《深圳市碳排放权交易管理办法》，压实相关主体责任。此外，还应加大深圳与其他试点省市之间的联动。

●发挥深圳法院的气候司法能动性

为强化深圳碳中和行动，可引入气候司法，建立面向碳中和的行政诉讼、行政公益诉讼制度。为此，可赋予碳中和研究机构以公益诉讼主体资格。在方式上，宜采取“惩罚性/补偿性司法+预防性司法”。例如，针对大气污染案件，允许企业以技术改造资金折抵生态损害赔偿金，引导其对生产工艺、技术和设备进行绿色化改造，进而减少碳排放。为防止司法“碎片化”导致的行动分裂，可在最高人民法院指导下，实行碳中和案件的集中管辖，即归口至环境资源审判庭，并建立信息共享机制，加强跨地区司法协作，促进深圳法院与其他法院在立案、审判和执行等方面的对接。

（注：此文主体部分原载于《环球法律评论》2022年第4期，经作者修改后在《深圳法治评论》发布。）

延展阅读

《深圳法治评论》是由中共深圳市委全面依法治市委员会办公室和深圳市司法局主办的法律类连续性出版物，定位于高端领导决策读物，聚焦深圳法治建设，刊发高水平、可实操的应用性政策研究，辅助市领导及本市党政机关领导干部法治建设方面决策，畅通法治城市示范建设意见交流，宣传深圳法治城市示范建设活动。

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