什么是国际救援INSARAG组织

国际救援发展历程

INSARAG组织的成立

1985年9月19日，墨西哥城发生7.8级大地震，在地震救援行动中，当地的救援力量主要来自于政府、军方和志愿者，而国际救援队伍包括了来自法国、瑞士英国和美国等在内的9支队伍。由于缺乏有效的协调和统一的行动规范，无论是当地还是国际的救援力量都很难有效的开展搜救工作，甚至造成了130多名救援人员丧生。而这样低效且无序的救援情况同样也发生在了1988年12月7日亚美尼亚6.9级地震救援行动中。由此，参加了这两次大地震国际救援的专家们发起了组建一个能够促进国际城市搜索与救援领域发展的组织的倡议，最终在联合国人道主义援助框架下成立了INSARAG，由联合国人道主义事务协调办公室负责管理。

INSARAG组织成立，标志着在国际人道主义援助中的城市搜索与救援领域进入了一个新的历史时期，告别了队伍能力建设没有标准，跨国动员没有机制，现场行动缺乏协调，信息管理没有平台，技术规程不够安全的时代。

INSARAG组织的发展

在过去的近三十年中，INSARAG一直致力于推动国际城市搜索与救援领域在方法、机制、技术、协调等各个方面的发展，搭建了可供各个成员国、联合国机构以及非政府组织之间进行合作与交流的一个国际性平台。不断的自我完善和调整，科学的理念，使其成为了当前在全球范围内公认的引领和支撑国际城市搜索与救援发展的联合国组织。

1999年，第一版INSARAG指南和方法正式发布，首次提出一个较为完整的国际城市搜索与救援体系，宣告国际城市搜索与救援标准化进程的开始。

2002年，联合国大会第57/150决议提出“加强国际城市搜索与救援队伍援助工作的协调和效率”，明确要求“所有成员国须确保国际队伍的派出和行动根据INSARAG指南与方法开展[9]” 。

2005年，匈牙利成为全球第一个拥有符合INSARAG标准的国际重型城市搜索与救援队的国家。这标志着国际救援队伍的专业化和标准化建设进入了一个新的历史阶段。此后，各成员国纷纷开始积极筹备自己国家国际救援队伍能力分级测评工作。

2010年9月，INSARAG召开第一次全球会议，会议通过了兵库宣言，指出“需要加强国家响应能力”，“建设国家、地方和社区的能力是有效响应的关键”。而兵库宣言的提出受到了当年1月海地7.3级地震的影响，此次地震受灾严重，死亡人数超过22万。而造成如此庞大伤亡人数的根本原因，除了地震本身的影响外，最主要的是海地国家响应能力太弱，地震后第一时间政府几乎失效，无法组织起有效的搜救工作。虽然共有超过60支的国际救援队参与了此次国际救援行动，并成功营救出130多名幸存者，但相较于整体的伤亡人数还是太少了。

2012年，INSARAG职责得到扩展，“强调INSARAG将继续专注提升其专业性，以支持人道主义援助的不同方面”，并提出在搜救阶段结束之后，国际城市搜索与救援队伍可以根据当地政府的需求开展其他人道主义援助行动。

2015年，INSARAG指南与方法完成全新改版，在搜救规程方面首次提出了ASR体系(评估、搜索和救援级别)，并全面更新了国际救援工作表格系列和标识系统，把对救援协调工作的重视程度升到了一个新的高度。这些重要的变革内容，受到了当年4月尼泊尔8.1级地震国际救援行动的影响。据统计，在此次国际救援行动中，共有来自31个国家的76支国际救援队伍，2 242名国际救援人员和135头搜救犬。由于受灾面积很大，如何有效的协调和部署这些国际救援力量成为了当时最难解决的一个问题。许多好的经验和具有实效的做法则被融入了新的指南当中。

2017年，INSARAG正式发布城市搜索与救援协调(UC)工作手册，并面向全球开始UC专业人员的培训与资格认证。

2019年，INSARAG指导委员会发布2020-2025发展战略目标;2020版INSARAG指南草案基本完成，其中主要扩充了城市搜索与救援队伍的国家认证程序(NAP)和INSARAG国家认证程序(IRNAP);INSARAG对IEC/R核查表全面更新，首次加入了国际轻型救援队的测评栏。此外，INSARAG还正式推出了UC标准化课程体系，以及专属信息与协调管理系统(ICMS)。

INSARAG组织的战略目标

从近5年的动态来看，INSARAG开始更加注重专业水平的进一步提升，标准化的层次和范围更加宽泛，专项的技术指导和信息平台建设更加贴近时代发展的需要。

INSARAG组织2020-2025的战略目标具体包括:

(1)进一步提升救援能力建设标准质量。INSARAG将专注于全球范围内不同层级，包括地方、国家和国际，救援力量建设标准的提升以及推广工作。

(2)援助模式将更加广泛和灵活。INSARAG将面向更多的灾害援助，例如洪水和海啸，队伍将提供更加灵活的援助，可以是专业模块能力的输出，例如搜救犬、行动协调和医疗援助等。

(3)强化常态下的能力建设，增强合作伙伴关系。更加注重常态下的能力建设和储备，以确保救援行动的效率，同时加强与合作伙伴之间的合作，从整体上强化在区域内的应急准备与协调。

新形势下国际救援发展的新要求

随着2020年新型冠状病毒肺炎在全球的爆发，使得当下的国际形势和关系愈发复杂，国际人道主义援助行动的开展遇到了前所未有的挑战。联合国相关机构、国际非政府组织、区域人道主义响应组织以及各国政府都在积极调整应对策略。例如同属联合国人道主义事务协调办公室(UN OCHA)管理的联合国灾害应急评估与协调队(UNDAC)，已经开始推行专家远程支持的响应模式。而INSARAG也适时推出了《新型冠状病毒肺炎环境下城市搜索与救援工作指南》，该指南针对当前疫情爆发的情况下，就国际救援行动中的队伍的动员、运输、到达受灾国、行动基地管理、行动和撤离等方面提出了指导意见。此外，INSARAG也正在积极筹备和开展专项技能的在线培训工作。

结合当前形势，国际城市搜索与救援发展的新形势和新要求可以归纳为以下三点。

更加注重不同层级队伍能力提升和队伍建设标准化

从INSARAG提出的金字塔形救援响应框架能够看出，科学合理的国家救援能力结构应该具有不同层级，并设有相对应队伍能力建设和数量的要求。在过去很长的一个历史时期，INSARAG专注的发展对象是各国成员国的国际城市搜索与救援队伍，而确实在此领域无论是队伍规模还是队伍的专业水平都有了长足的发展，并形成了一套行之有效的能力分级测评体系。但实际上，在发生一定规模的破坏性灾害或事件后，生还幸存者的绝大部分都是来自民众的自救互救和当地的救援力量。专业能力相对强的国际救援队伍虽然能够在复杂的废墟环境下搜索并营救出难度较大的幸存者，但从数量上来看是相当少的。例如2015年的尼泊尔地震救援，参与到救援行动的，通过INSARAG认证的国际救援队伍一共有18支，但一共才营救出5名幸存者。因此，全面提升各个国家自身的救援能力建设，包括国家、地方、民间救援力量，以及潜在数量庞大的第一响应人，是未来发展的主要方向。那么，适当的借鉴或沿用国际救援队伍现有的建设理念、标准规范和认定程序，国际救援队伍在管理和技术层面积极的引领和帮助其他层级救援力量的发展，分享多年的成果和经验，将是能够存进不同层级队伍能力全面提升和建设标准化的有效途径。

国际救援任务复杂化，出队模式需要更加灵活

自2015年尼泊尔地震救援行动后，全球仅有的一次动员了国际城市搜索与救援队伍的是2019年11月26日发生在阿尔巴尼亚的6.4级地震灾害。严格意义上来说，阿尔巴尼亚的这次国际救援行动，只是一个局部或者区域的国际救援，因为实际派出队伍到达灾区开展救援行动的都是来自周边的一些邻国，主要包括法国、土耳其、意大利、希腊和克罗地亚5个国家的8支救援队。在没有大规模地震灾害需要在全球范围内动员国际救援队伍的情况下，随着全球的气候变化，自然灾害更加频发且多样化，队伍需要做好能够参与到其他灾害的国际援助任务中的准备，例如洪水、热带气旋和海啸等，这将是未来的一个大的趋势，这也是INSARAG一直所倡导的。多样化的任务需求，是国际救援趋于复杂化的一个方面，而另一个方面则是由于环境的特殊变化，例如此次新型冠状病毒肺炎的爆发。有科学家预判，在未来的人类社会还会出现更多类似于此次全球疫情的情况，在这种情况下一旦需要执行国际救援任务，队伍将面临更加复杂和困难的挑战。由此，队伍的出队模式需要更加灵活，可以是单项的专业力量输出，例如上文中提到过的犬搜索分队，国际救援协调单元、和医疗援助，以及INSARAG已准备启用的国际轻型救援队等。

常态下的合作与协调机制建设将更加宽泛和深入

受灾国向国际社会发出援助请求，接受联合国机构、区域组织、非政府组织和其他国家等来自多方面的人员、物资和资金支持时，本国与国际社会之间的合作与协调机制是否能够得到有效的对接和适时的调整，是影响整个救援行动效果的重要因素之一。INSARAG要加大力度，推进在常态下与各个国家、区域，以及合作伙伴之间的合作，并且着重于合作与协调的机制建设也是主要基于这个原因。另一方面，在实际救援任务中，能够对来自各个方面的救援队伍进行有效的协调，达到救援力量使用效果的最大化，资源配置的最优化，将是未来一段时间内决定整个救援行动是否成功有效的决定性因素。这需要有更加专业的人员、设备、平台、信息管理和协调机制等因素来保障，而这些能力和机制的储备将依赖于在常态工作时间内的不断完善和强化。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：傅杰，浅谈联合国框架下国际救援行动协调工作的基本原则，中国应急救援. 2021(06))