“非法捕捞”，南海角力“新擂台”

年度点评人：胡波，“南海战略态势感知计划”主任

? 2022年，南海局势总体稳定，没有出现重大海上事件，“南海行为准则”的线下磋商重启，相关各方维系稳定的意愿明确。然而，部分声索方的单边行动正给南海局势带来新的隐患，越南在南沙侵占岛礁上的大规模扩建工程，以及马来西亚和印度尼西亚在争议海域新的油气开发活动尤其令人关注。在俄乌冲突的背景下，美军仍聚焦南海，在南海的军事活动有增无减，维系着约1000架次的抵近侦察和1500个舰日的水面力量存在。

2023年，预计南海局势仍将维持总体稳定，但会变得更为脆弱。一方面，美国因素日益成为制约南海局势缓和的最重要变量，除加强军事存在和威慑之外，美国也越来越深地介入到南海争议事务之中，通过制造南海“大新闻”策动域内国家对抗中国正在成为其主要手段；另一方面，部分声索方可能会误判形势，一些单边行动将不断挑战中方“搁置争议”的政策，甚至触碰中方底线。

据日本共同社报道，日本政府2023年1月9日对马来西亚海上保安机构进行培训，此举旨在“对南海严重的非法捕捞加强管控”。日本驻马来西亚大使高桥克彦在哥打基纳巴鲁致辞称，上述合作“在深化日本与马来西亚关系的同时，将为提高地区的海上安全发挥作用”。

这并非日本首次以“非法捕捞”为由加强与周边国家合作。

2022年5月，美日印澳四边机制峰会推出“印太海域态势感知伙伴关系”机制，宣称以“与区域伙伴合作应对人道主义、自然灾害和非法捕鱼”为目标，提升印太国家海洋监控能力。同年6月，美国、日本、澳大利亚和新西兰发表联合声明，宣布发起“蓝色太平洋伙伴”倡议，其中包括“帮助各国应对气候变化和非法捕鱼”。

多位分析人士指出，近年来，南海在各方角力下并不平静。但在中国的强有力应对下，在领土主权、划界争端上已再难掀起波澜。“非法捕捞”以及可能引发的区域性渔业纠纷，也可能成为下一个借南海议题生事的突破口之一。

图为停泊在海南三亚港口中的中国海警5201舰。 （人民视觉/图）

南海角力“新擂台”

非法捕捞，在国际上通常是指非法的（Illegal）、不报告的（Unreported）和不受管制的（Unregulated）捕捞活动，简称IUU捕捞。IUU捕捞会带来渔业资源的低效利用以及渔业资源的衰退，也间接影响周边国家的经济发展、海上犯罪等，为国际舆论所指责。

为打击IUU捕捞活动，2001年联合国粮农组织通过了《防止、阻止和消除非法、不报告、不受管制捕捞的国际行动计划》，要求各国和国际渔业组织采取措施加以实施，保护渔业资源。

近年来，个别外国政府官员、媒体、智库先后发声发文，借助IUU问题对中国提出指责。其中，“南海争议海域捕捞类质疑”主要由南海声索国提出。

以菲律宾为例，2022年5月30日，菲律宾外交部在一份声明中谴责中国单方面宣布南海捕鱼禁令侵犯其管辖权。时任外交部发言人赵立坚表示，中国在南海实施伏季休渔制度，是保护中方管辖海域海洋生物资源的正常措施，也是履行包括《联合国海洋法公约》在内的国际法义务的具体体现。

中国与南海各声索国争议未平，不过域外国家已经借机“插一脚”。

2022年5月，美日印澳在东京召开“四方安全对话”峰会期间，还推出所谓的“海上安全新倡议”——“印太海域态势感知伙伴关系”（IPMDA）。该倡议宣称以打击“非法捕捞”为目标，实现海上信息共享。

2022年11月，美国副总统哈里斯前往菲律宾，与当地渔民讨论“非法、未报告、不受规范的捕鱼活动”的影响。

依据“印太海域态势感知伙伴关系”倡议，美日印澳将搭建南海“实时水路船只行动图像”，以“提高透明度并发现及打击非法海上活动”。而在哈里斯访问菲律宾期间，其表示，将与菲律宾共享上述行动的所有实时信息。

上海国际问题研究院助理研究员张琪悦分析，随着多国推出“印太海域态势感知伙伴关系”倡议，构建信息搜集系统，监视中国渔船，也将使信息安全风险增加，中国海洋活动空间严重受限。

“既不客观，也不属实”

围绕“非法捕鱼”，域内外国家闻风而动、众说纷纭。那么这些指责是否客观属实呢？

国际性智库“南海战略态势感知计划”主任胡波认为，渔业管理部门定期披露远洋渔业数据，其中显示，远洋渔获占中国渔业消费市场的比例很小。很多远洋渔获都是就地交易，而不是拉回国内销售。

中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长丁铎分析，近年来中国国力增强，远洋渔业实力提升，海洋生态保护措施也逐渐落实。但整体而言，这些成绩在国际上可见度低、声量小。相反，个别国家把反华当成政治正确，拿着放大镜在中国渔业上找问题。

“远洋与近海渔业活动是《联合国海洋法公约》赋予成员国的正当合法权利，而中国的捕捞活动始终遵守国际法规则。”张琪悦表示，中国捕捞活动始终在国际法框架内开展。

即使在存在领土主权与海域划界争议的南海海域，捕捞活动也严格遵守国际法对于海洋环境保护的要求，并未对生态环境造成永久性物理变化或损害，符合国际判例对国家在海洋划界前的过渡时期内开展经济活动的关键性要求。

远洋渔业为劳动密集型产业，整体上处于产业链底端。此类犯罪行为需要区别是船长、船公司个人行为，抑或系统性问题。“远洋捕捞船队情况复杂。有些捕捞船虽然挂的是中国船旗，但未必在中国登记，甚至可能存在政府管制之外的‘黑船’。”胡波说。

当前，中国各级政府也通过严格实施远洋渔业管理、加强打击非法捕捞执法、派遣公海转载观察员等方式，教育渔民和渔业公司、打击非法捕鱼行为。

比如，中国农业农村部2020年5月出台规定，要求所有为中国远洋渔船提供转载服务的运输船都要接纳农业农村部派遣的公海转载观察员。2022年7月，农业农村部印发《“十四五”全国渔业发展规划》提出，中国将严格控制海洋捕捞强度，优化捕捞作业结构，实施海洋渔业资源总量管理。

作为拥有庞大渔船数量的船旗国，绵长海岸线的沿海国与港口国，中国面临打击非法捕捞的巨大压力。加上国内水产品消费市场日益增长，出口量逐年增加，由此为中国加强对内监督管理提出更高要求。

周边海域争端危机加剧

2021年5月28日，美国海关和边境保护局（CBP）以“存在强迫劳动”为理由，宣布对中国大连海洋渔业公司旗下的32艘渔船实行暂扣令。在美国入境口岸扣留该公司产品，并禁止进口海鲜产品。2022年12月，美财政部宣布,对多家中国渔业公司实施制裁。

“类似行动都可能干扰中国正常的渔业生产，造成产业损失。”丁铎说。

另一方面，在IUU执法借口下，周边海域冲突风险加剧。

2022年11月，美国明确表示，将为印尼旨在提升海域态势感知、海上执法和打击非法捕鱼而提出的“海上监视无人机计划”提供支持，两国还将合作开展“可持续渔业和海洋生物多样性”项目。截至目前，多国已联合发起“打击非法捕捞”为主题的行动或合作。

多位受访学者认为，个别国家拉拢印太国家和地区增强海洋安全与执法合作，容易导致周边海域争端加剧，不利于海上危机管控。

丁铎指出，部分国家缺少海洋监测和海洋执法能力。美及西方国家通过赠予装备、海洋监察培训等，打“第三国指导牌”，这会使得中方维护海洋权益，尤其是处理沿岸国潜在纠纷时，变得更加复杂。

如果域外国家联合周边海域国家，以打击IUU为由，进行联合执法，那么势必将增加船舶意外相遇的风险与执法冲突，为中国国防与海防造成重大压力。

“对拥有庞大捕捞船队的国家来说，存在个别违规捕捞船只的情况较为常见。但是，通过炒作‘非法捕鱼’议题，可以有效抹黑中国形象，并给相关国家联合‘执法’形成借口。”胡波说。

多名受访专家建议，中国积极主张利用海洋资源的合法权利，要求“打击非法捕鱼”符合海洋法与国际法规则。相关管理部门应该积极参加海洋监测、海洋执法领域的国际合作，参与国际海洋规则的制定。涉渔从业者要加强法规学习，在境外遵守所在地法律法规和国际法规则，同时做好风险评估等。

张琪悦指出，面对美国联邦部门和机构间及与印太国家强化信息共享，中国应尽可能完善周边海域信息搜集与预警体系，在本国管辖海域掌握船舶活动情况，做出预判并应对海上风险。

此外，《南海各方行为宣言》与“南海行为准则”为中国与东南亚国家渔业合作提供制度支撑，为建立共享性海域感知信息平台，开展联合渔业执法、渔业资源调查与养护提供可能。

（李玮瑶对本文亦有贡献）

（冯庆超/图）

南方防务智库研究员 毛淑杰