PPP争议解决系列：国内PPP争议解决案件情况的数据分析

作者｜周月萍 周兰萍 中伦律师事务所

自2015年起，我国进入了新一轮的政府和社会资本合作（PPP）项目爆发期，整体投资规模已远超万亿。但是由于中央及各部委对于PPP项目的监管政策不断加严，市场主体对于PPP模式的认识和理解不尽全面以及PPP项目本身的复杂性和实施过程中的不确定性等因素，导致PPP项目引发的纠纷也在逐年增多。为了能够帮助读者及时了解近年来全国范围内PPP项目纠纷涉诉情况，掌握最新司法裁判动态和趋势，笔者团队通过“中国裁判文书网”[1]挑选了 2015年后最为典型的84个裁判案例并进行了梳理和分析，期望对各PPP参与主体把握PPP争议类型和特点有所助益。

一 各地区法院案件裁判情况

1. 裁判文书数量与审级分布

笔者对84个典型PPP争议案件进入终审程序的裁判文书类别进行统计后发现，一审终审判决书/裁定书共20份，二审终审判决书/裁定书共46份，再审判决书/裁定书共18份。即在84个PPP项目争议案件中，24%的纠纷在一审阶段终审，55%的案件在二审阶段终审，还有21%的纠纷进入再审程序，可见PPP争议案件的二审及再审发生率较高。

（图1：典型PPP争议案件审级分布图）

2. 区域分布情况

按照一审法院所在地进行分类，经统计，以山东、江苏、浙江、安徽、江西、福建、上海为代表的华东地区裁判文书共29份，占比35%；以河南、湖北、湖南为代表的华中地区裁判文书共14份，占比16%；以广东、广西为代表的华南地区裁判文书共11份，占比13%；以四川、贵州、云南为代表的西南地区裁判文书共10份，占比12%；以新疆、陕西、甘肃为代表的西北地区裁判文书共10份，占比12%；以辽宁、吉林、黑龙江为代表的东北地区裁判文书共7份，占比8%；以北京、山西、内蒙古为代表的华北地区裁判文书共3份，占比4%。从区域分布情况来看，我国中东部地区PPP争议案件数量明显高于西部地区，山东、广东、四川、浙江等地因当地PPP项目数量相对较多，引发的争议纠纷也相对较多。

（图2：典型PPP争议案件地域分布图）

3. 项目类型情况

根据《PPP项目行业划分标准》对本次统计的典型PPP争议案件进行分类，共涉及9类一级行业。其中，涉及市政工程类案件共计60件，占全部案件的71%，是典型PPP争议案件涉及数量最多的行业，在该一级行业下，具体包含了污水处理（22件）、供热供电供水供气（共15件）、垃圾处理（9件）、公园（3件）等多类二级行业；交通运输类案件紧随其后，占全部案件的14%。财政部政府和社会资本合作中心发布的《全国PPP综合信息平台管理库项目2022年一季度报》[2]显示，PPP项目管理库累计项目数量前两位的行业分别是市政工程（占40.9%）和交通运输（占14.1%），这一结论也与PPP争议案件的行业分布较为吻合，说明PPP争议案件的数量与PPP项目在相关行业的分布情况基本呈正相关的关系。

（图3：典型PPP争议案件行业分布图）

4. 诉讼主体情况

对前述84个典型PPP争议案件在一审程序的诉讼主体情况进行统计可知，有68起案件的一审原告为社会资本方，被告为政府方，比例高达81%，有11起案件的一审原告为政府方，被告为社会资本方，占比13%，其他则包括社会资本联合体之间的争议等等。可见，社会资本方多为纠纷发生后主动提起诉讼主张权益的一方，而政府方通常并非为主动发起诉讼的一方，往往处于被动地位。

至于两类诉讼主体各自内部的构成情况，通过对前述典型案件的统计与分析可知，在PPP争议案件中，社会资本方主体通常包括民营企业、国有控股企业、国有参股企业以及部分央企，而政府方主体除各省、市、县、乡级和开发区政府外，还包括由地方政府授权的项目实施机构，比如经地方政府授权或指定的职能部门、事业单位，以及由政府直接控股的地方国企等。其中，在社会资本方提起诉讼的PPP争议案件中，多数社会资本选择直接起诉地方政府或经地方政府授权的项目实施机构，也有部分社会资本方选择将地方政府与项目实施机构列为共同被告提起诉讼。

（图4：典型PPP争议案件诉讼主体分布图）

5. 案件类型情况

因PPP项目涉及多重领域，法律关系相对复杂，纠纷类型也呈现多样化趋势。从图5的案由分布情况可以看到，本次统计的典型PPP争议案件主要为民事案件，共53件，占比63%。其中，社会资本为原告提起的民事案件共41件，占民事案件的77%，政府方为原告提起的民事案件共12件，占民事案件的23%。同时，对民事案件的案由进一步细分可知，PPP争议民事案件包括PPP项目引发的合同纠纷、物权纠纷、侵权责任纠纷等，其中合同纠纷共50件，占比高达94%。除前述民事案件外，典型PPP争议案件中的行政案件共有31件，涉及行政协议、行政补偿、行政许可、行政复议、行政撤销等多类案由。

另外，笔者注意到，PPP合同争议案件中对PPP合同的性质认定往往与诉讼主体对诉讼程序的选择以及法院对案件案由的认定存在很大关联，如果诉讼主体与法院对于PPP合同性质的判断不一致，很有可能会出现法院不予受理或驳回起诉的问题。因此，如何认定PPP项目合同的性质，不仅是PPP项目参与方所面临的一大难题，也是PPP合同争议案件的典型争议焦点之一。对此，笔者将在后续系列文章做进一步的整理和分析。

（图5：典型PPP争议案件案由分布图）

6. 总结

以上为各地区法院审理典型PPP争议案件的基本情况，其体现的司法裁判动态和趋势如下：

（1） 从审理程序来看，基于PPP项目的复杂性，PPP争议案件的二审及再审发生率较高。

（2） 从区域分布情况来看，我国中东部地区PPP争议案件数量明显高于西部地区，山东、广东、四川、浙江等地因当地PPP项目数量相对较多，引发的争议纠纷也相对较多。

（3） 从项目类型来看，PPP争议案件主要涉及市政工程和交通运输等行业，与PPP项目在相关行业的分布数量基本呈正相关的关系。

（4） 从诉讼主体情况来看，PPP争议案件多以社会资本方与政府方间的关系作为主脉络，其中社会资本方提起诉讼的案件数量明显高于政府方主动提出诉讼的案件数量。

（5） 从案件类型来看，PPP项目纠纷涉及的最主要案由为民事案由，且以合同纠纷为主，而行政案件则涵盖了行政协议、行政许可、行政复议、行政补偿等多类案由，可见PPP争议案件纠纷类型之多样化。

二 主要诉请分析

基于PPP项目参与主体各方法律关系及权利义务的差别，PPP项目所涉纠纷的产生原因及诉请类型也不尽相同。图6为典型PPP争议案件在民事与行政两类案由下的主要诉请分布图，[3]本部分对PPP争议案件在两类案由下的纠纷产生原因及主要诉请内容进行具体分析。

（图6：典型PPP争议案件主要诉请分布图）

1. 请求费用支付/赔偿的诉请分析

在本次统计的典型PPP争议案件中，主要诉请为请求支付或赔偿费用的案件有50起，占全部案件的60%。此类案件的诉讼标的包括工程款、投资款、利息、违约金、补偿款、实际损失或预期利益等，其中请求支付违约金和赔偿损失的诉请最为普遍。

请求支付或赔偿费用类案件中有42起的原告为社会资本方，社会资本方要求政府方支付或赔偿相关费用的情形主要如下：

（1）政府方未能履行合同义务导致合同目的无法实现，社会资本要求政府回购项目工程并支付投融资资金及相关利息【(2015）民一终字第244号】。

（2）工程施工完毕后政府方拖延办理验收手续并拖欠工程款，社会资本要求政府支付工程款与资金占用金【(2021)甘0103民初472号】。

（3）政府方单方解除或提前终止项目合同，社会资本方请求政府方支付项目投资款、投资利息、合理利润并赔偿损失【(2016)甘民终343号、(2017)闽08行终123号】等。

在剩余8起由政府方作为原告的PPP合同争议案件中，政府方要求社会资本支付或赔偿相关费用的情形主要有：（1）社会资本方中标后不签订项目合同给政府方造成了损失，政府方要求社会资本方对其损失承担赔偿责任【(2020)云2328民初1167号】。（2）社会资本方未按照合同约定足额出资，政府方以社会资本方构成重大违约为由请求其支付违约金【(2022)皖04民终140号】。（3）因社会资本方原因造成项目工期一再延误，政府方请求其支付违约金【(2021)鄂1126民初928号】等。

2. 请求解除合同的诉请分析

经分析相关裁判文书内容可知，请求解除合同之诉类案件共有11件，且该诉请多与请求费用支付/赔偿的诉请并行提出。具体而言，在主张解除合同的PPP合同争议案件中，社会资本方提出诉请的主要情形有：

（1）因政府方存在严重违约行为，社会资本方请求解除合同【(2016)鲁民终2041号】。

（2）因政策调整导致合同无法继续履行，社会资本请求确认合同已解除【(2015)杭建行初字第63号】等。

而在政府方作为原告的该类案件中，政府方提出诉请的主要原因包括：

（1）社会资本方未依约出资，政府方以其构成重大违约为由请求解除合同【(2022)皖04民终140号】。

（2）社会资本迟延提交履约保函，政府方以其构成重大违约为由请求解除合同【(2020)鄂2823民初47号】。

（3）社会资本存在擅自转让项目资产等严重违约行为，政府请求法院解除合同【(2015)云城法民二初字第445号】等。

3. 请求确认合同无效的诉请分析

在主张确认合同无效的PPP合同争议案件中，诉讼主体提出诉请的原因则较为单一，均因合同存在违反法律强制性规定的情形。比如在【(2021)辽13民终932号】裁判文书中，社会资本方以项目合同违反《招标投标法》第31条与《合同法》第52条的强制性规定为由请求法院确认合同无效，而在【(2019)湘06民初10号】裁判文书中，政府方则提起反诉，主张项目合同违反法律法规强制性规定且存在损害社会公共利益之情形，请求法院确认合同无效。

4. 请求确认解除合同的行为无效或行政行为违法的诉请分析

如图6所示，主要诉请为请求确认解除合同的行为无效或行政行为违法的典型PPP争议案件共计25起，且均由社会资本方提出。同时，在社会资本方作为原告的典型PPP争议案件中，该类诉请也是除请求支付或赔偿费用外占比最大的一类。

社会资本方请求法院确认政府方解除合同行为无效的主要原因如下：

（1）政府政策调整并非是不可抗力，不属于合同解除的法定事由【(2016)川07民终2465号】。

（2）社会资本方已积极履行合同义务且不存在违约情形，政府方不可单方解除合同【(2017)豫09民终2852号】。

（3）社会资本方虽存在违约行为，但该行为并不会导致合同根本目的落空，政府方解除合同的行为不符合合同约定【(2017)闽民终1121号】。

（4）政府在未取得相关证照、不具备合法开工条件的情况下要求社会资本开工建设，社会资本遵守法律规定在项目合规前未开工建设不构成违约，政府单方解除合同的行为无效【(2020）陕民申536号】等。

在请求确认行政行为违法的案件中，由于行政行为类型的多样化，导致存在多种引发诉讼的情形，例如：

（1）政府方未经法定招投标程序而直接以审批形式将特许经营权授予其他投资人，社会资本方以该行为违反法定程序为由请求法院撤销【(2016）吉06行终11号】。

（2）社会资本方以政府方未经听证程序单方收回特许经营权为由请求法院确认该行为违法【(2017)鲁行终191号】。

（3）政府方在社会资本方并未违约且协议不存在法定可撤销情形的情况下单方撤销特许经营权，社会资本请求法院确认该行政行为违法【(2019)晋01行终38号】。

（4）社会资本认为政府招标行为存在违法事由而进行投诉并要求重新招标，但政府方未在法定期限内给予书面处理决定，社会资本方请求法院确认政府方未在法定期限内作出书面处理决定的行为违法，并请求撤销被告作出的口头处理决定【(2018)川0903行初16号】等。

5. 请求继续履行合同义务的诉请分析

在本次统计的典型PPP争议案件中，请求继续履行合同义务的诉请也均由社会资本方提出。在该类合同争议案件中，社会资本方提起诉请的主要原因如下：

（1）社会资本方以政府方单方解除合作协议的行政行为违法为由请求法院判令政府方继续履行合同【(2016）最高法行申4236号】。

（2）社会资本方认为政府方存在恶意促成解除条件成就的行为，应当视为解除条件不成就，原协议应当继续履行【(2018)粤行终577号】。

（3）社会资本方认为政府方未按合同约定履行义务属于违约，请求法院判令政府方继续履行合同义务【(2017）最高法行申3787号】。

（4）政府方与社会资本方签订特许经营权合同后，恶意阻挠社会资本方全面行使特许经营权，因此社会资本请求法院判定政府方依法履行合同义务【(2021)豫行终305号】等。

在上述PPP争议主要诉请的分析基础上，笔者还将对PPP争议案件中的典型争议焦点及裁判观点梳理做进一步整理，同时针对上述提及各个案例的分析文章也将陆续推送，敬请期待！

[1] 网址：https://wenshu.court.gov.cn/。

[2] 网址：https://www.cpppc.org/jb/1001920.jhtml。

[3] 注：本图所统计案件仅指社会资本与政府方之间的直接纠纷，不包含与PPP项目关联的其他主体的纠纷。

中伦律师事务所周月萍、周兰萍律师专注于基础设施和环境能源领域法律服务二十余年，专业涵盖工程建设、EPC项目全过程咨询、环保项目的投融建营、环境安全与合规管理、环境诉讼、工程诉讼仲裁、困境工程债权实现等。

周月萍律师，上海国际仲裁中心仲裁员、北京仲裁委员会仲裁员、上海仲裁委员会仲裁员、贸仲工程法律评审专家、Benchmark Litigation 2019-2022亚太年度建设工程领域“争议解决之星”。

周兰萍律师，上海仲裁委员会仲裁员（主审工程、PPP与基础设施投资）、生态环境部EOD试点项目评审专家、Benchmark Litigation 2021-2022年度“诉讼之星”。

周月萍、周兰萍律师连续多年在“建筑工程”“项目与基础设施” 领域获钱伯斯、The Legal 500等国际评级机构重点推荐。

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