罗必良 | 中国农业经营制度：立场、线索与取向

切实保障农产品供给安全、坚持土地集体所有制、坚持家庭经营的基础性地位，是中国农业经营制度的基本内核。开放和盘活农地经营权，将家庭经营融入分工经济，实现小农户与现代农业发展的有机衔接，“集体所有、家庭承包、分工经营”将成为中国农业经营制度的基本构架。制度安排的未来取向是：（1）从维护土地福利保障转向强化土地财产功能，推进农地制度变革；（2）从倡导农地流转转向鼓励多要素市场互动，促进农业要素市场发育；（3）从农户直接投资转向外包迂回投资，扩展农业生产性服务交易；（4）从纵向分工拓展到横向分工及连片专业化，改善农业生产的组织化；（5）从要素流动转向农户行为的内在激励，强化粮食安全保障；（6）从封闭运行转向开放竞争的自我实施，加快农业经营体制机制的创新。

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中国农业经营制度的核心： 一个基本立场

（一）制度目标及其激励相容：制度选择的标准

制度是人们创造出来的一种工具，是为了达到一定的目标而用以界定行为主体的选择空间所确定的行为规范。一项“好制度”必须满足几个基本要求：一是服务于主流价值目标的实现，二是具备法律赋权所表达的正当性，三是能够获得行为主体的社会认同与激励响应。其中，制度目标的社会认同尤为重要，因为社会认同不仅表达制度的合法性、合理性，也意味着制度实施的有效性。社会认同决定制度响应，进而决定制度目标的实现程度，有着重要的行为发生学意义。

已经运行了40年的家庭承包经营制度，无论经历了怎样的制度变迁与调整，其制度目标却始终没有发生改变：第一，必须有利于保障农产品有效供给，确保粮食安全和食品安全；第二，必须有利于农业生产效率的改善，确保农民增收。多重制度目标所决定的制度实施，既涉及经营机制与要素匹配的问题，又蕴涵着提高劳动生产率、土地生产率、资本生产率等技术进步因素。

由于家庭承包经营制度在保障国家农产品供给安全的同时，兼顾了农民的利益，实现了微观主体目标与国家宏观目标的“激励相容”，从而赢得了广泛的社会认可。第一，家庭承包制的实施，顺应了历史发展的必然性。早在1956年下半年的时候，温州、佛山等地区就曾推行过包产到户，但时间不长就被指责是“富农中农的资本主义主张”。在此后的20多年间，包产到户的做法时有发生，然而都未能被认可而备受责难。直到十一届三中全会以后，家庭承包经营制度才成为一种社会规模的选择。第二，“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”的制度安排，保证了农民对土地的经营权以及农业剩余的索取权，鼓励了农民的生产性努力，实现了农业产量提高与生产效率改善，维护了中国农业经营制度的核心目标。第三，微观制度有效实现了宏观目标的相容。农村土地的家庭承包经营，从本质上讲是财产关系与利益关系的大调整。从包产到户到大包干的土地制度变革与农村微观组织系统再造，确立了农户家庭经营的主导地位，实现了土地所有权与承包经营权的分离，并因此初步满足了农民对土地经营权利的诉求，从而使广大农民获得了人民公社时期不可想象的财产支配权与经济民主权（包括农民的职业转换与身份变迁），由此产生的激励机制，推动了资源配置效率的改善，农业结构调整和非农产业发展成为可能，从而引发了农村经济流量的迅速扩张，有力地改变了国民经济的原有格局与运行流程。

（二）制度底线及其维护：需要厘清的问题

应该强调，在40年的农村改革历程中，我国农业经营体制无论经历了怎样的变迁，其“集体所有、均田承包、家庭经营”的大格局一直没有发生根本性变动。其中，伴随“土地均分”而出现的小规模与分散化问题，使人们往往将家庭经营与规模经营视为相互对立的矛盾。尽管主流政策目标是通过推进农地的流转与集中来谋求规模经济性，但如何坚持农户在农业经营中的主体地位，仍是需要认真对待的问题。

为了保障制度目标，无论制度安排与制度环境如何变化、现实世界有着怎样的创新与试验，均不能削弱、更不能突破中国农业经营制度的内核与底线：（1）必须始终坚持农村土地农民集体所有制；（2）必须始终稳定土地承包关系并保障农户的土地承包权；（3）必须始终坚持家庭经营的基础性地位；（4）必须始终严格保护耕地并强化农地用途管制。其中，维护农业家庭经营并改善其适应性尤为重要。

历史的经验必须记取。公社体制的核心特征是所有权与经营权的合一，表现出“集体经营”的特点，家庭承包制的核心特征是承包权与经营权的合一，表现出“家庭经营”的特点。因此，公社体制下的集体经营与分权体制下的家庭经营，都是“两权合一”的经营形式。但是，不能认为这仅仅是一个简单的主体替代而忽视其制度变革价值。恰恰相反，经营主体的变化具有重要的制度含义。

(1）一个关键的突破就在于赋予了农户以“承包经营权”。即使承包经营权依然具有古典企业理论意义上的“经营权”特征，但是：第一，它包含了由集体成员的身份权所获得的承包权——可以称之为“准所有权”——从而使农民获得了真实的财产性权利；第二，它包含了以农户为单位所获得的独立经营权，从而大大改善了排他性及其生产性努力。

(2）尽管二者都具有“两权合一”的“经营”特性，但出现了制度安排的根本性转换：第一，发生了所有权与承包经营权的分离，基于产权细分改善了产权的实施效率；第二，家庭承包经营更适宜于农业生命特性所决定的现场处置要求，从而降低了生产决策、劳动监督等组织管理成本。

(3）更为关键的是，承包经营权的形成为进一步的承包权与经营权分离提供了基础，从而拓展了产权配置及其效率改进的潜在空间。因为上述逻辑是针对农户承包权与经营权合一，或者说是没有分工的封闭状态下而言的。一旦农户的生产经营活动走向开放卷入分工，情形将发生根本性改观。农业的生命特性所决定的组织运行机制，表达了家庭经营的天然合理性。家庭经营与规模经济，同现代生产组织方式能够并行不悖。家庭经营既可以通过扩大土地规模来改善农场组织的“土地规模经济性”，也可以通过农业生产性服务的纵向分工与服务外包来实现“服务规模经济性”。可见，家庭承包制依然具有广泛的制度潜力。同样，农地制度的变革的并不是一味地对家庭承包经营制度的否定，关键是如何让家庭经营在农业现代化过程中扬长避短，既能发挥家庭的组织优势，又能提高要素配置效率。

因此，制度目标与制度底线所决定的中国农业经营制度，其本质特征可以表达为：坚持和落实农民土地集体所有权、稳定和强化农户土地承包权、细分和开放土地经营权、贯彻和加强土地用途管制权，在此基础上实现小农户与现代农业发展的有机衔接。

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农地经营权及其盘活： 内在逻辑线索

从我国农业经营制度40年的改革历程中，能够理出三条清晰的承前启后的转换路径：一是从人民公社的所有权与经营权的“两权合一”，到家庭经营制的所有权与承包经营权分离，并进一步由以所有权为中心的赋权体系，向以产权为中心的赋权体系转变；二是从改革初期承包权与经营权的“两权合一”，到人地关系松动后承包权与经营权的分离，并进一步由以保障农户经营权为中心的经营体系，向以稳定农民承包权为中心的制度体系转变；三是从小而全且分散的小农经济体系，到农地适度规模以改善规模经济性，并进一步在“三权分置”制度框架下，通过盘活经营权，向多元化经营主体乃至多样化、多形式的新型农业经营体系转变。由此实现了农业经营格局的两次重大的制度性转换，即从改革初期人民公社体制格局下的“集体所有、统一经营、按劳分配”的制度构架，转轨为家庭承包制背景下的“集体所有、家庭经营、统分结合”的制度构架，并进一步转型为开放和盘活经营权基础上的“集体所有、家庭承包、分工经营”的制度构架。

囿于农村土地的集体所有权、农户的土地承包权的制度底线约束，从产权界定转向产权运作，盘活农地经营权应该成为进一步完善农业经营制度的核心线索。由此，农业经营制度完善与创新的空间就主要集中在经营权的产权调整与农业经营体系构造等方面。正因如此，中共十八届三中全会提出要加快构建新型农业经营体系，即在坚持家庭经营基础地位的同时培育多元经营主体、完善农业社会化服务体系，通过体制机制的完善以及产权配置的优化来推进我国农业现代化进程。

农户经营或家庭农场可以视为一个“企业”。康芒斯[1]从两个方面理解企业的本质，一是从“人-物”关系出发，认为企业是利用资源的协同效应，从而将分散资源集结并向市场提供产品和服务，着重体现为生产决策属性；二是从“人-人”关系出发，认为企业是利用“权威”代替市场价格机制，对企业内各要素的所有者进行协调，即具有交易选择属性。为此，可以将农户的经营能力细分为生产经营能力与交易经营能力两个层面，前者倾向于扩大农地经营规模（内部一体化，表达为土地要素的聚合），后者倾向于参与社会化分工或生产性服务外包（外部市场化，表达为中间性服务产品的交易）。

假定农户是异质的，在开放条件下，农户分化与组织重构的内在逻辑线索是[2]:

第一，在家庭承包制度背景下，农地规模经营必然依赖于农地经营权的流转。对于农户而言，只有那些具有生产经营能力比较优势的农户，才有可能走向农地的规模经营。显然，农户生产经营能力的差异及其分化，是农地流转及规模经营的前提条件。

第二，农业生产经营包含生产决策及多种农事活动。随着经营规模的扩大，如果所有的农事活动均由一个家庭经营主体独自处理，那么现场处理的复杂性及其多样性，必定超出农户的行为能力。从短期来看，农业生产的季节性决定着农业用工旺季与淡季的交替，势必引发时间上过剩或不足的结构性矛盾；从中长期来说，家庭生命周期以及人口与劳动力数量的变化，也必然引发农户经营过程中劳动力需求与供给总量上的结构性问题。因此，随着农地经营规模的扩大，结构性矛盾将内生出农户的雇工经营与农业劳动力要素市场的发育。这意味着专业化的劳动服务组织就有了生成的可能性。

第三，由于农业的经营特性，与农地规模经营相匹配的劳动要素配置隐含着高昂的交易成本。一是农业劳动力非农转移引发的农业雇工成本不断上升；二是农业季节性与劳动用工的不平衡性，会加剧农业雇工的不确定性与风险成本；三是农业的生命节律特性，必然导致劳动质量的监督困难，内生高昂的考核成本。因此，随着农地经营规模的扩大，通过采用机械替代劳动力以节省生产成本和交易成本，势必成为农户改善要素匹配效率的恰当选择。

第四，对农户来说，作为专用性资产的农机投资却是一把双刃剑，一方面机械化作业无疑会要求土地经营规模的匹配，另一方面有限的使用频率又必然导致投资效率的低下。所以，当家庭农场尚未达到足够的规模水平时，农户会倾向于将投资门槛或资产专用性较高的生产活动卷入分工体系当中，即以迂回投资的方式通过购买生产性服务来替代直接投资，由此将家庭经营卷入社会化分工并扩展其效率生存空间。因此，发育多样化、专业化的生产性服务组织，具有决定性的行为发生学意义。

第五，农户小规模生产与地域分布的分散性，可能会使从农户经营活动分离出来的生产环节或工序，可能在时间连续性与区域聚集性方面，均难以满足专业化外包服务的大规模生产组织的要求。如果农户的服务需求有限，不可能诱导专业化的服务供给（市场容量约束分工）。只有当多个农户的服务外包需求达到一定规模时（连片种植与生产布局专业化），具有交易经营能力优势的主体就可能成为专业化服务经营主体（市场容量促进分工）；当专业化服务具有比较成本优势，则能够诱导农户外包服务需求的扩大（分工反过来增进市场容量）。由此可以判断，农户的生产经营能力及其组织管理成本是农户土地经营规模的决定因素，而农户的交易经营能力及其分工交易成本则是服务经营规模的决定因素。事实上，任何发达国家的家庭农场总是同一个庞大而有效率的社会化服务网络密切联系在一起[3]。由此，横向分工的组织化（农户专业化与区域连片化）、纵向分工的组织化（如代耕、代种、代收，甚至是职业经理人的“代营”等各类迂回投资与中间性服务）、服务交易的组织化（如构建生产性服务交易平台以降低交易成本、构建迂回投资机制以规避农户投资门槛及风险、构建准入准出的竞争机制以保障服务价格的有效生成与质量甄别），将成为必然的趋势。

对于农业经营而言，流转土地以扩大农地规模经营，或者通过购买生产性社会服务的规模化供给，是两种相互关联的规模经营策略。但从产权实施的层面来说，将农户家庭经营活动卷入社会化分工网络而分享规模经济与分工经济，则意味着从土地规模经营转向服务规模经营是农业经营方式转型发展的重要路径。一旦农户的生产经营活动走向开放并卷入分工，必然是在坚持土地集体所有权、稳定家庭承包权、盘活农地经营权的基础上，向多元化经营主体以及多样化、多形式的新型农业经营体系转变。

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农业经营制度的未来取向： 六大关键转型

在集体所有、家庭承包、产权细分的核心制度架构下，通过盘活农地经营权，将小农户卷入分工经济，由此形成开放且多元的农业经营体系，依赖于多个方面的体制性转变。

（一）制度变革：从土地的福利保障转向土地财产功能

土地一直被视为农民的“命根子”。土地是生产要素，又具有福利保障功能，这两者在传统的农耕社会并不矛盾。但对于处于转型中的中国农村来说，情形正在发生变化。一方面，在中国城乡公共服务不均等的背景下，对于大多数处于以农为生、以农为业、以地立命生存状态的农民而言，土地依然提供着重要的社会保障功能；另一方面，随着工业化与城镇化的发展，使得农民的非农就业机会增加，土地对农民的就业与收入保障功能逐步弱化。通常认为土地对于农民承担着就业、养老等多重社会保障功能。从逻辑上来说，通过替代性保障功能的供给，一般能够弱化农民对土地的依赖。

然而，前期的研究表明，替代性保障品的供给并不能改善农民对土地流转的态度。同样，无论是医疗、养老保障的改善，抑或是家庭老龄劳动力、务农劳动力以及农业收入比例的变化，均未对农户流转的关系型交易产生显著影响。在社会保障不健全和外出务工不稳定情况下，农户生存保障离不开对土地和亲友邻居的依赖。一方面，农户对土地的依赖使得土地保障功能属性与农地流转缔约对象选择紧密联系在一起，这意味着农户农地流转具有收益最大化和风险最小化的双重决策目标，村庄社会成为重要的生存风险规避机制；另一方面，特殊的人地关系引发了特殊的交易关系，土地作为连接社区和加强熟人间社会关系的工具，意味着农地流转并非简单的经济利益权衡，并表达为社会关系网络的投资和积累。

因此，农民的土地流转及其租约选择，并不是一个简单的福利保障功能及其替代问题，而是表达了农民对土地财产权利及其情感的诉求。由此，家庭承包制如果仅仅满足于农民对土地保障功能的制度取向，那么小规模、分散化、细碎化的农业经营格局难以发生根本的改变。所以，必须推进土地功能的转换，并从强化土地的福利保障功能转向为强化土地的财产功能。其基本的政策取向是：（1）在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的前提下，赋予农民更加充分而有保障的土地承包权；（2）盘活农民的土地经营权，构建农地流转的产权交易市场；（3）推进土地的资本化，促进农民的财产性增收。

农民收入大体来源于四个方面：一是产品性收入（来源于农产品的销售），二是工资性收入（务工收入），三是财产性收入，四是转移性收入。事实上，我国农民增收一直依靠前面的“两条腿”走路。问题是，新形势下：（1）农民依靠农产品产量与价格进一步增加收入的空间已经十分狭小。在农产品进入买方市场后，大幅度提高价格的市场机遇不多，单纯地增加产量对农民收入增长的带动作用将越发有限；（2）依靠工资性收入增加农民收入亦面临诸多困难。一方面是粗放的工业经济增长方式在吸纳廉价劳动力的同时存在压低工资的倾向，另一方面大中城市的产业结构升级则有排挤低端劳动力就业的趋势。

中国40年来的农村改革，最重要的成就之一就是推进了市场化取向的改革。然而，从产品市场和要素市场两个方面看，要素市场的改革相对滞后于产品市场的改革。其中以土地要素市场的滞后最为显著。土地不仅是一种生产性要素，更是一种财产性要素。因此，无论是出于公平的角度缩小城乡差距，还是出于效率的角度增加农民购买力，让农民获得财产性收入都是必然的选择。其中，集体所有权的财产化，有利于增强农民集体经济实力并稳定农村基本经营制度；农民土地承包权的资本化，有利于保障农民的土地权益，并强化耕地保护；农民土地经营权的资本化，有利于农地的流转与集中，关键是能够构建起经营层面“小农”（经营能力弱）的退出机制与“大农”（经营能力强）的进入机制。因此，保障农民土地权利，是增加农民财产性收入，带动农村金融市场发育，并由此启动农村消费市场的核心战略。

（二）要素市场：从推进农地流转转向多要素市场互动

农地流转并非是一个独立的市场发育过程，应协同推进“人动、地动、钱动”三类市场协调发展和良性互动，实现多重政策目标的有效整合。

一是借助于“人动、地动”的互动机制，构建一个开放并不断拓展的农地流转市场。在农政措施上，一方面应配合强有力的农村社会保障制度建设，消解农地上保障功能与市场机能之间的矛盾，促使农地成为扩大农村经济产出的最为重要的生产要素，从而既促进农民的非农就业转移，又逐步实现土地交易的商品化，为开放的地动市场提供支撑条件；另一方面，应当加大对适度规模区间内农场发展的政策支持，减少撒芝麻式的普惠性政策支持，更有效地促进规模经营。

二是从“人动、钱动”的角度看，需要解构两者之间的负向抑制关系，关注如何引导农民从简单的非农就业型转移转向创业型转移，构建起农民创业型转移与创业型金融资本借贷的正向促进机制。农民创业型转移依赖于农民的异质性人力资本以及投资能力，前者需要加大对农民企业家才能的培训力度，后者的重点在于国家对土地的赋权从福利性转向财产性，推进土地资本化，使得离地农民具备财产性资本和金融资本，由此形成“人动、钱动”的互动发展格局。

三是利用“地动、钱动”的互动机制，进一步撬动两大市场的发展。鉴于当前农村金融市场滞后，需要政府积极完善农村金融信贷体系结构，为农户提供可靠的信贷资源以及相应的便利服务，进一步促进农村金融信贷市场与农地市场发展的匹配均衡。

四是挖掘农地确权的制度红利。第一，构建有效的农地流转租金生成机制。农地确权推高农地产权价值及其意愿租金，尽管有助于增加农户财产性收入，但租金要价过高可能反过来抑制农地的流转，并进一步推高农产品成本，进而导致农民财产性增收目标的落空。因此，从长期看，一个公开并不断拓展的农地产权流转市场的发育，会显得尤为重要。应因地制宜配套建立区域性、自由进出、规范的农地经营权产权流转交易市场，构建起有效的流转租金价格生成机制。第二，加强农地经营权流转合同的规范化与流程化管理。随着确权工作的推进，农地产权的法律保障效应将日渐强化，农户作为行动层面的响应者，更容易感受到法律的外在的硬约束功能及其权益保障效应。因此，加强农地经营权流转合同的规范化与流程化管理，应该成为地方政府的常态化工作。第三，发挥农地经营权抵押、担保权能，培育农村金融市场。家庭信贷款项能够显著促进农户转入农地，但农地确权未能有效促进家庭信贷款项的增加。因此，应当进一步发挥农地经营权抵押、担保权能，使其真正有效地成为信贷抵押品，并通过投资效应、抵押效应和交易效应促进农户农地流转。

（三）服务交易：从农户直接投资转换为外包迂回投资

农业规模经营与规模农户的生成，并不仅仅由农地经营权流转市场所单独决定，更是与相关要素市场的发育与匹配密切关联。其基本的优先次序是：农户的农地转入与规模的初始扩大，依赖于以土地产权明晰化、稳定化为前提的农地经营权流转市场的发育；进一步扩大经营规模，有赖于农业劳动力市场与生产性服务外包市场的发育；实现规模经营，则进一步取决于农业信贷市场的发育与完善。

第一，农地产权安排及其稳定性有助于促进农地流转，但对规模农户的形成并不具有决定意义。从鼓励农业规模经营的角度来说，政府的政策重点应该在关注农地确权工作的同时，加大力度推进农业要素市场的发育。鉴于已发生的农地流转并未形成明显的集中化趋势，并且中小规模的农户经营不仅是农业经营的基本格局，而且还会在未来存续相当长的时间，因此，培育新型农业服务主体，扩展农业生产性服务市场，尤具实践价值。

第二，农业劳动力市场的发育，对于农户超越小规模走向规模化经营，具有显著性影响作用。问题是，目前农户的农业雇工大多局限于农户间的帮工与换工及零工雇请。因此，推进农业劳动力市场的转型升级，培育职业化、专业化、组织化的农业劳动力雇工队伍，推进农业生产经营的劳动分工，应该是造就新型职业农民群体的重要内容。

第三，盘活农地经营权还有赖于交易组织与交易方式的改进。尽管农业生产存在信息的不规则性，但专业化组织具有信息搜集与处理的比较优势；尽管存在服务质量的考核困难，但专业服务形成的资产专用性与服务市场的竞争，能够有效减缓监督成本问题。如果农地流转的效率很高，那么农场组织（或者农户）就会通过扩大土地规模来实现“土地规模经济性”。问题是，农场直接投资所决定的资产专用性与低使用频率，必然带来较高的交易费用与沉淀成本。如果农地流转的效率很低，农场土地规模扩张进程将受到阻碍，农业分工将转换为市场组织分工，中间产品的生产与劳动（服务）交易效率就具有重要作用。从农场的角度来说，意味着分工经济转换为通过农业生产性服务（如代耕、代种、代收，甚至是职业经理人的“代营”等中间性服务产品）的纵向分工、迂回投资与服务外包来实现“服务规模经济性”。

第四，发展农业生产性服务市场，政府可根据两个准则来制定扶持政策：（1）作物品种准则，如小麦等适合全程大规模机械化的作物品种，主要扶持生产服务的市场供给，而对水稻等只有部分生产环节适合大规模机械化的作物品种，则应兼顾自主供给与市场供给。（2）生产环节准则，即对整地、收割等易于大规模机械化的生产环节，主要扶持生产服务的市场供给，而对其他环节则主要扶持自主供给，并根据各环节在整个生产活动中的成本比例来分别确定对自主供给和市场供给的扶持力度，以实现“精准”扶持。

（四）生产组织：从纵向分工到横向分工及连片专业化

前期对农业分工及服务规模经营的机理研究表明：(1)市场容量是诱导农业生产性服务主体生成的关键。(2)市场容量概念具有交易频率与交易密度两个方面的含义。前者表达农户参与纵向分工而实行服务外包，后者表达多个农户选择同类横向分工并形成同向专业化种植。(3)在农业领域，没有横向分工以及在此基础上的区域专业化与生产组织化，农户参与的纵向分工也就难以深化。横向分工是纵向分工的前提。(4)区域内横向分工越是同向，农业生产布局将越是集中化与连片化，由此形成的市场交易密度则会诱导不同生产环节的外包服务主体进入，生产性服务及其交易将呈现多样化，并反过来促进农业纵向分工的深化。

当前中国的农业种植结构已经出现沿纬度布局的发展趋势，这与核心区域农机服务的空间溢出效应密切相关。它表明，农业社会化服务市场并不是一个局限于空间概念的市场，也具有时间维度的内涵，从而揭示了农业生产特性所决定的市场特殊性。这意味着，随意地布局农业种植结构和缺乏指向性地推进农业社会化服务的政策支持，均存在违背市场内在运行逻辑的潜在风险。

以小麦种植为例的实证研究表明[4]:(1）在一定的区域范围内，市场容量（小麦种植面积）决定着农业分工水平（农业机械化水平），但对区域外的农机投资不产生激励效果；（2）农业机械化水平的提高不仅直接导致区域内小麦种植面积的扩大，而且会诱导相邻区域小麦种植面积的扩展，存在显著的空间溢出效应；（3）由农业机械化水平所表达的纵向分工深化，通过跨区作业而拓展社会化服务市场，并依区域的季节性差异而沿纬度将更大区域范围内的农户卷入横向分工（农户专业化），从而进一步反过来诱导市场范围的扩大。其一方面表现为以增加交易密度的方式扩大本区域种植面积，另一方面表现为以扩展交易半径的方式来扩大相邻区域的种植面积。值得重视的是，农业的纵向分工进而农业社会化服务市场的发育，具有典型的时空特性。沿纬度诱导农作物的连片种植，既能够扩展市场容量，又有助于降低交易费用，进而形成跨区域和具有辐射性的农业分工网络经济。

鉴于农业的横向分工及区域专业化所表达的市场容量，是由众多分散农户种植行为对外包服务可获性的选择性响应，因此，优先投资农机装备，着力培育外包服务市场，构建农机跨区作业服务的绿色通道，并由此促进农业生产布局的连片化与组织化，能够有效诱导小农卷入分工经济，从而将小农生产引入现代农业的发展轨道。

（五）粮食安全：从要素流动转向农户行为的内在激励

农业劳动力的非农转移与农地流转的快速提升，农户种植行为的“非粮化”引发了人们对中国粮食安全问题的担忧。《中国统计年鉴》的数据表明，中国的粮食播种面积占总播种面积比例确实从1978年的80.34%降至2003年的66.17%。但众所周知，这个时期粮食种植比例的下降，并不能完全被视为“非粮化”，在相对程度上农业种植结构主动调整的结果。粮食种植比例的下降与农地流转并不存在多大的关系，因为直到2003年转入耕地的农户占农户总数的比例只有3.81%。真正应该关注的是，2004—2015年，中国农地流转率从4.5%升至33.3%，增幅达到6.4倍。但同期，中国的粮食播种面积占总播种面积比例并未下降，而且从66.17%升至68.14%，并带来了令人鼓舞的粮食产量“十二连增”（如果没有2016年开始实施的农业供给侧改革，我国粮食产量还有可能会进一步增长）。

研究表明，种植结构的“非粮化”是在农业劳动力非农转移滞后的阶段才成立的。或者说，在封闭或要素流动不足的农业经营环境中，充裕的农业劳动力和供给滞后的农业社会化服务，会促使农户在提高要素利用效率和追求利润最大化的过程中，扩大经济作物种植规模，从而引发种植结构的“非粮化”。但农业劳动力的非农转移一旦达到一定规模，尤其是农地转入规模超越农户劳动力的刚性约束后，必将诱致经济作物种植比例的下降。这或许表明，中国的种植结构调整存在阶段性特征并具有情境依赖性，而约束条件的变化将诱致种植结构的进一步转换，因此，“非粮化”并非常态。显然，不宜过度夸大要素流动及其结构调整所引发的“非粮化”问题（当然，这并不意味着可以对粮食安全问题掉以轻心，相反，任何时候、任何情形下都必须予以足够的重视）。

三个“常识”尤为重要。一是，与粮食作物相比，经济作物更具有劳动密集的特点。在农业劳动力刚性约束下，农户应该更倾向于种植粮食作物；二是，农业中劳动力刚性约束不断增强与劳动力务农机会成本不断提高，必然诱导资本替代劳动。而粮食作物相较于经济作物更适宜于机械作业；三是，一旦农业卷入分工经济，农业生产性服务市场的发育与农户生产环节外包服务的开展，将进一步凸显粮食作物的比较优势，进而推动种植结构的“趋粮化”。

在上述三个前提下，能够发现小农在要素流动与融入分工的过程中，具有“偏好”粮食种植的自我激励与内在动力。

第一，从农地承包期的延长到农地的“四至确权”，农民土地的产权强度不断提升，但地权的稳定性改善并不必然诱导农民对土地的投资热情。从学理上来说，如果地权不稳定（如农地调整），农户为了规避投资风险，往往倾向于短生长周期类作物的种植，由此，粮食作物往往成为优先选择；如果改善地权的稳定性，那么在要素管制放松与市场开放的情景下，农户家庭就能够在农业部门和非农部门之间自由配置要素，并更可能种植市场风险较低和分工程度较高的诸如粮食一类的大田作物。我们将其称之为农户种粮的“产权逻辑”。

第二，随着农业劳动力非农转移规模的扩大，农业中劳动力的刚性约束不断增强，农业生产的机会成本会不断提高，于是，那些需要较少劳动投入，或者在耕作上更易于用机械替代劳动的农作物品种（如粮食作物），将在种植结构调整中具有比较优势；那些具有劳动密集型、需要精心管护，或者人工操作难以被机械替代的农作物（如经济作物），则会在种植结构调整中处于劣势。对此本文称之为农户种粮的“配置逻辑”。

第三，尤其是，农户一旦农业卷入分工经济，农业生产环节的服务外包以及农业生产性服务市场的发育，将进一步推动种植结构的“趋粮化”。其中，提高农业的机械化水平具有双重效应，一方面通过机械对劳动的替代以及外包服务，能够进一步释放剩余劳动力的人口红利，另一方面不仅可以规避扩大农地经营规模造成的“非粮化”问题，而且可以借助农地流转市场来优化要素配置结构，促进农作物的连片种植，进而在提高市场容量的过程中进一步深化农业纵向分工。本文对此称之为农户种粮的“分工逻辑”。

基于这样的逻辑，能够发现中国的粮食安全具有自我修复的内生机制，“大国小农”有着特殊的运行逻辑，中国人能够将“饭碗牢牢端在自己手中”。

上述逻辑隐含的政策含义是：（1）农业的劳动投入已经不再是决定粮食种植与否的关键要素，由此开发劳动力市场和鼓励农民的非农转移，并不构成粮食安全的隐患。（2）农地经营规模扩大会造成种植结构“非粮化”，不仅在小规模经营主体层面上是一个“伪命题”，在农地经营规模较大的主体层面上亦是一个“伪命题”。（3）强化对农户种粮行为的政策支持是重要的，但构建与农户行为逻辑相一致的匹配政策更为重要。其中，加快推进农业社会化服务市场的发育和完善农业分工体系，将具有事半功倍的效果。一个重要的操作策略是，沿纬度优化粮食作物的布局结构，加快粮食生产全程机械化与全程社会化服务，将有助于诱导农户卷入分工，而一旦农户参与分工并将其生产环节进行服务外包，那么农户的种粮行为不仅具有必然性，而且还具有外溢性与扩展性。

（六）机制创新：从封闭运行转向开放竞争的自我实施

在我国农地流转及其规模经营的试验中，土地股份合作社受到实践的广泛重视。其基本做法是：依据土地折股，合理设置股权，明确股权分配方式；设立治理机构，入股土地由集体统一经营。其土地入股红利主要源于集体的非农经营收益。从制度设计看，合作社模式下“农户、社员、经营者、股东”的“四位一体”身份，有利于保障农户的主体地位；从效率角度看，农地的股份合作有助于土地资本化与适度的土地规模经营。

但从已有的实践及其内在机理来说，存在着重要隐患：(1)社区封闭性。集体统一经营的股份合作制，往往与村（小组）集体的行政区域同构，股权依赖于土地的“天赋”成员权及其“均包”，具有强烈的社区封闭性特征。这种对外的排他性难以吸纳外来资本，弱化了股份合作社的融资功能；(2)分配性努力。股权安排在本质是一种分享集体资产增值收益的享益机制或分利机制，易于形成分红“刚性”，从而诱导分配性努力，抑制生产性努力。在经营绩效欠佳的情形下容易解散，缺乏稳定性与可持续性；(3)能人依赖。合作社的成功高度依赖于核心领导人的个人能力与人格感召力，因此一些成功的样本，具有个案性、不可复制性与不稳定性；(4)内部人控制。能人依赖意味着缺乏能人“进入退出”的市场制衡机制，极易产生内部人控制问题，滋生寻租、腐败以及侵犯农民利益等问题。

从保障农地产权的稳定性、维护农户经营主体地位、降低土地集中交易成本的层面来说，最具目标兼容性的制度安排或许是农地股份合作社。如何化解股份合作所内含的社区封闭性及其内部人控制问题，是决定其制度潜力的关键所在。

可以设计一种以土地股份合作社为基础，兼具开放性与竞争性的多元主体合作经营运作模式。为了阐明我们的目标模式，可以假定在一定区域范围内存在三类相互关联的经营主体。一是存在多个农户自主协商自主组建、自由进入与退出，且不与社区或行政区域重叠的股份合作社；二是存在一支“有知识、懂技术、善经营、会管理”的竞争性职业经理人队伍；三是存在多样化的以提供“专业生产”为中间性产品的服务组织。具体的操作重点是[5]:

(1）产权细分的基本方式。在我国农地“所有权、承包权、经营权”三权分置格局下，可以进一步将农地经营权在操作层面细分为控制权、管理权和生产操作权，并相应赋予于合作社、职业经理人和农业服务组织三大经营主体，由三者共同拥有并实施农地经营权。借鉴已有经营模式的发展经验，在具体实践操作中，经营主体间的权能配置及其运行机制的关键点在于：一是农户按照“入社自愿、退社自由、利益共享、风险共担”的原则，将农地入股流转，成立规范运作的土地股份合作社。入社农户直接参与理事会和监事会选举，并由社员大会表决通过合作社的生产计划以及预算方案等，由此“种什么由农户说了算”，赋予农户的经营控制权。二是职业经理人受聘于合作社，承担类似企业“CEO”的管理职能，由其负责合作社的农业生产计划、生产开支预算方案等的制定和执行，赋予经营管理权。三是各类服务组织体系包括金融服务体系、科技推广体系、公共品牌服务体系和社会化服务体系等，承担农业产前、产中、产后的“一站式”全程“保姆式”的服务功能，实施生产操作权。

在上述产权细分结构下，形成了合作社、职业经理间的控制权与管理权分离，合作社、服务组织之间的控制权、生产操作权的分离，以及职业经理人与服务组织间的管理权与生产操作权的分离，由此，既构建出多元主体的进入空间，又避免合作社内部监督与内部人控制治理内含的高昂组织成本；既能维护农户终极控制权及其土地权益，又能有效保障农户的经营主体地位。

(2）分工深化的实现路径。分工结构在特定的产权制度下发生演进或蜕化。农地经营权的细分为控制权、管理权和生产操作权，将不同的权能支匹配给异质性的比较优势行为主体，形成农业经营的终极控制者、管理者、生产操作者的三重分离，是推进农业分工深化的有效途径，这主要表现在以下三个方面：

一是合作社的土地规模维护与要素整合。农户将农地入股流转，将各自原来单个零碎的要素产权集聚，融通为组织内成员共同拥有的规模更大的联合产权。合作社对内协调农户关系，完成土地的入股整合，从而满足产权多元属性在生产经营过程中所要求的“统一经营”的自然性质；合作社对外作为经营权细分及分工交易的中心决策者与缔约者，以规模土地引导“企业家能力、资金技术”等生产要素的交易与集聚。也就是说，合作社通过“对内联合”与“对外整合”，可内生出土地经营的规模性、协作性和稳定性，以规模土地寻求外部主体生产要素的投资交易。

二是职业经理的企业家能力与知识服务。职业经理人进入经营的激励源于获取“企业家能力”回报。土地股份合作社的发展，一方面衍生出农业规模经营对企业家能力的需求，另一方面也为有效配置企业家专用性人力资产提供了规模空间。职业经理人进入，形成了能人的进入、退出竞争机制，能提供以“管理知识”为中间性产品的“代营”服务，由此促使农业的劳动分工转向知识分工。这有利于改善农业经营的决策能力，促进农业管理的精细化、知识化和专业化，拓展农田经营的盈利空间，从而解决“谁来种田”的难题，更能实现“能者种田”的潜在效率。

三是外包服务组织的迂回投资与专业化操作。在规模经营的条件下，农业职业经理人执行合作社的经营计划，必然要采购众多的社会化服务。多个合作社“生产权”的细分与农事活动的外包服务需求，必然会拓展农业生产性专业服务的规模经济空间与分工经济范围，为各类专业化服务组织进入提供赢利空间。外包服务组织进入，提供以“种苗、整地、栽插、植保、收割”等为中间性产品的“代耕”或者“托管”服务，促使农业分工从产品分工拓展为产品内的工序分工，推进农业产业链的纵向解构。合作社通过农业生产性服务的纵向分工与服务外包，能最大限度地利用第三方的“机械化、标准化、技术化、集约化”生产手段，整合外部的现代技术要素，带动科学种田，实现外部“服务规模经济性”。

(3）开放与竞争的交易机制。从交易角度看，上述产权细分及其分工拓展构建出了三大交易平台：一是土地股份合作社形成土地的适度集中并达成土地经营与企业家经营的合作交易平台；二是经理人进入的市场竞标机制与集体谈判机制，形成了管理知识的交易平台，这有利于降低经理人进入的交易成本，又避免社区型合作社模式的能人依赖弊端；三是各类生产服务组织的进入，形成了生产服务的交易平台，这有利于化解农户与合作社的投资约束，改善农业的迂回投资经济效果，促进农业技术进步。

更为重要的是，三大交易平台间的互动，能形成竞争与可持续发展能力。一是合作社之间的竞争所形成的开放性，使得合作社的运营绩效与土地规模、企业家能力、社会化服务质量紧密相关。一方面，合作社土地规模相对越大，通过竞争能够聘任更有能力的企业家，购买外包服务的成本更低，因而经营绩效越好；另一方面，经营绩效越高，对周边农户土地入股的吸引力越大，能够获得更大的规模经济优势。可见，农户土地入股的竞争、企业家能力的竞争、农业优质服务的竞争，是改善合作社治理及其绩效的重要机制。二是职业经理人之间的竞争，使得越是具有企业家能力的职业经理人越能代理优质合作社，获得低成本与高质量社会化服务的竞争力越高，也更有利于获得财政金融支持、推进品牌化经营与提高市场竞争力，由此形成职业经理人的优胜劣汰自我执行机制。三是专业服务组织之间的竞争，促使技术能力与投资能力越强、专业化水平越高、服务质量越好、服务收费越合理的专业服务组织，获得的服务规模、声誉效果、信贷支持以及政策扶持的竞争力越大，从而为社会化服务的市场拓展、服务品牌建设、分工深化提供了可持续发展动力与可自我执行机制。

从理论上来讲，这种兼具开放性与竞争性的多元主体合作经营的运作模式，不仅能够化解农地流转及其人格化财产的交易约束，而且通过土地流转交易转换为农户土地经营权交易、企业家能力交易与农业生产性服务交易的匹配，可以大大拓展农户获取“服务规模经济性”与分工经济性的空间，从而实现小农户与现代农业发展的有机衔接。

（参考文献与注释略）

来源：《农林经济管理学报》2020年第3期