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土地财政告别高增长,多地调低土地出让收入预算

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今年土地市场的下滑形势,显然超出不少地方的预期。

近期不少基层政府依法调整预算,目的是做到全年预算收支平衡,其中多数地方调低了年初政府性基金预算收入预期,而这笔收入主要来自国有土地使用权出让收入(下称“土地出让收入”),各地调降幅度不一,有的地方调低土地出让收入降幅甚至高达97%。

而导致土地出让收入大幅下降的主要原因是,楼市低迷叠加房企困难,导致拿地意愿低。根据财政部数据,今年前10个月地方政府性基金收入中,土地出让收入为44027亿元,比上年同期下降25.9%。而上一次土地出让收入降幅超过20%,还是在2015年。

土地出让收入是地方财政重要收入来源,20多年来土地出让收入从500多亿元增至超8.7万亿元,经济下行压力加大的情况下,土地财政依赖度在提升。今年土地出让收入大幅下滑,土地财政何去何从?

调降土地出让收入

地方政府财政收入中,除了以税收为主的一般公共预算收入外,另一大财力就来自政府性基金收入,其中土地出让收入占比超过九成。由于今年土地市场低迷,土地出让收入明显低于年初预算,为了做到全年预算收支平衡,10月份以来地方密集披露的预算调整报告中,大多数地方都调低了政府性基金预算收入,其中主要是调降全年土地出让收入预期。

从全国层面来看,根据今年中央和地方预算草案的报告来看,今年全年地方政府性基金预算本级收入预计约9.4万亿元,同比增长0.4%。但从实际执行情况来看,财政部数据显示,今年前10个月地方政府性基金预算本级收入约4.9万亿元,同比下降24.3%。

由于土地出让收入占政府性基金预算本级收入比重达九成,这也可以粗略被看作,与年初土地出让收入持平预期相比,今年土地出让收入降幅已经超过20%,而这可以视为全国地方降幅的一个平均数。

但由于各地经济社会发展程度、土地供需情况等千差万别,实际土地出让收入形势也差别极大。第一财经记者查阅近百份地方预算调整报告发现,多数土地出让收入较年初预期大幅下降,但也有少数地方保持强劲增长。

根据北京市门头沟区2022年区级预算调整情况的报告,年初预计全年土地出让收入为119.75亿元,此次预算调整中,调减区级土地出让收入85.85亿元(较年初预计数降幅约72%),这主要是今年初预计上市并取得收入的多个项目地块,截至目前均未入市成交。

湖北荆州市今年预算调整方案的报告显示,市直政府性基金预算中地方本级收入由50.83亿元调整为15.2亿元,减少35.63亿元。主要是土地出让收入短收,根据资规部门提供的出让计划并结合财政体制调整方案测算收入。

近期预算调整报告中,调降土地出让收入的还有不少地方,包括贵州铜仁市、浙江永康市、湖南澧县、陕西安康市、湖北荆门市、云南红河州、广东阳江市、四川绵竹市、广西富川县等等。如果具体到镇一级政府,土地出让收入波动更大。

比如,广东东莞市桥头镇公开的今年财政预算调整方案的报告显示,今年年初当地预计土地出让收入为18.12亿元,此次调减17.71亿元,降幅高达97.7%,而这主要是由于地块未能如期推出市场,未实现收入。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经,今年以来房地产下行压力加大,受到疫情反复、部分地市楼盘烂尾等因素影响,居民端购房能力及购房意愿趋势性下行,企业端部分房企面临市场融资困难、销售回款转负等问题,房企整体预期较弱、拿地意愿下行,导致政府性基金收入增速快速下行。

地方土地出让收入大幅下滑,直接导致地方可用财力减少,相应支出项目支出缩减。

比如,桥头镇调减由国有土地使用权出让分成收入及专项债券安排的项目支出17.80亿元。包括轨道交通计提资金、复垦指标费、土地统筹费用、山和垃圾填埋场搬迁整治及后续管理项目、水生态PPP项目、部分道路改造工程等等。

不过由于今年地方政府专项债券发行规模创历史新高,新增专项债筹资超过4万亿元,而这笔巨额债务收入是计入地方政府性基金账本中的,因此尽管一些地方土地出让收入大幅下滑,但由于专项债收入大增,一些地方政府性基金总收入仍保持增长,使得政府性基金支出依然保持相对较快增长,以稳经济。

财政部数据显示,今年前10个月,尽管全国地方政府性基金预算本级收入(约4.9万亿元)同比下降24.3%,但支出(约8.2万亿元)却同比增长7.7%。

当然,也有一些地方调增土地出让收入预期,这也是缓解地方财政收支矛盾的一大重要举措。

比如,浙江杭州市本级今年预算调整的报告显示,杭州市本级政府性基金收入拟由年初的约970亿元调整为1553.89亿元,增加583.88亿元。而这主要是土地出让收入预算较年初大幅增加564.36亿元。湖北省咸宁市预算调整方案称,今年加快梓山湖区域开发等,土地出让收入增收12.28亿元。

土地财政或难以高增长

土地出让收入波动幅度较大,不仅跟房地产、土地市场关系密切,也跟当年财政收支形势密切相关。一般来说当一般公共预算收入增长乏力,为了缓解收支矛盾,地方加快卖地,土地出让收入快速增长。

根据官方数据,1998年地方土地出让收入为507亿元,而2021年这一收入规模已高达8.7万亿元,增长约172倍。尽管土地出让收入有明显波动,尤其是2012年和2015年均出现下滑,但总体来看,土地出让收入总体保持增长势头,尤其是2015年以来稳步增长,2020年土地出让收入占国内生产总值比重提高至8.3%。

今年土地出让收入大幅下滑毫无悬念,那么明年土地出让收入形势如何?

罗志恒分析,近期稳楼市政策持续发力,避免房地产过快下行对经济带来的负面冲击。供给端,政策从保交楼、保项目逐步转到纾困企业主体,缓解房企现金流压力,如央行、银保监会推出“金融十六条”,证监会推出股权融资方面调整优化5项措施,保持房地产融资平稳有序;需求端,降低居民购房成本,支持刚性和改善性住房需求,提升居民购房信心,避免房地产销售、投资和土地出让收入下行对经济形成拖累。

“预计明年的土地市场会在政策支持下逐步回暖,但经济下行压力仍存的背景下,政策传导至实体生效仍需要一定时间,居民、民营房企预期改善可能偏缓,预计2023年国有土地使用权出让收入仍负增长。若土地市场恢复至疫情前2018~2019年平均水平,则预计国有土地使用权出让收入增速在-2%左右。”罗志恒说。

光大证券首席宏观经济学家高瑞东表示,一般而言,各地要求房企在签订土地出让合同后的1个月内缴纳成交价款的50%,6个月内缴清,最迟不超过1年。因此我们可以将土地成交作为领先指标,估算2023年的土地出让收入。我们采用百城土地成交总价,按照领先规律进行估算,预计2023年土地出让收入增速为-6%左右。

今明两年,土地出让收入均出现下滑,一些人士认为,土地财政是否成为过去式?

一位地方财政人士告诉第一财经,目前说土地财政成为过去式还尚早,毕竟不管是东部还是西部,短期内仍没办法摆脱对土地的依赖。但当前和今后一段时期,整个宏观经济形势和消费预期转弱,不可避免会影响土地收入,如果再过度依赖,地方财政将难以为继。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇对第一财经表示,土地财政不会短期内退出历史舞台,只是其边际收入效应在递减,且不同地区差异性很大,也就是说土地财政的一般意义逐渐弱化,特殊属性永远存在。未来,一定是房地产财政代替土地财政。

罗志恒认为,未来土地财政向何处去,要结合未来国家战略、经济产业结构转型及财税改革趋势综合判断。中期来看,随着房地产行业高杠杆、高周转时代终结,房地产市场健康平稳发展,土地出让收入也将回归常态化低增长。

“长期来看土地财政作为时代的产物也必将伴随时代的变迁而发生相应变化,共同富裕和高质量发展要求房地产繁荣的时代转向科技和制造强国的时代,对应的财政收入、支出结构都将发生变化。”罗志恒说。

他表示,未来土地财政的转型应在财税体制改革、产业结构转型重塑税基和财政结构、优化债务和支出结构、政策协调四大维度上发力。

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