谁掏钱？谁受益？COP27新设立损失和损害基金为何最难啃

11月20日，这场延期一个多小时开始，延期两天结束的联合国气候变化框架公约缔约方大会第二十七次会议 （简称COP27）在埃及沙姆沙伊赫落幕。值得注意的是，这两次延期都恰与此次大会最振奋人心的成果有关——“损失和损害”基金设立。

根据联合国的定义，“损失和损害”是指飓风、热浪、干旱和野火等极端天气事件，以及海平面上升和冰川融化等长期的气候灾害，带来的不可逆转经济和非经济成本。它聚焦于负有历史排放责任的富裕国家，是否以及如何对脆弱国家进行气候赔偿。

在今年极端天气、气候灾害频发的背景下，损失和损害问题在会议前就受到了多国关注。而作为此次气候谈判桌上“最难啃的骨头”，在为期两周的会议上更是经过一场马拉松式的博弈，直至最后一刻决议通过。

COP27官方推特上这样评价，“今天在沙姆沙伊赫创造了历史，各方同意设立期待已久的“损失和损害”基金，援助容易受到气候变化影响的发展中国家。”

绿色和平东亚区全球政策高级顾问李硕告诉南都记者，在今年全球受到气候变化影响的大背景下，“损失和损害”基金的设立是一个重要的政治信号。它让气候变化从原本的减缓和适应这一硬币两面问题，变成了一个三维的问题，即减缓、适应和损失损害，它意味着未来损失、损害议题将成为气候大会上绕不开的问题。

11月20日，《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会（COP27）在埃及海滨城市沙姆沙伊赫闭幕。 新华社发

损失和损害基金为何是谈判中“最难啃的骨头”？

埃及当地时间2022年11月20日凌晨4:50，COP27主席、埃及外交部长萨迈赫·舒凯里敲下木槌，这意味着经过了一夜的紧张谈判后，各方达成妥协，“损失和损害”基金这一条款在大会闭幕式上得到落实。

“损失与损害”的赔偿机制并非今年的新话题，去年COP26上，这一议题就曾得到讨论，但由于美国和欧盟的反对，相关协议内容最终未能在峰会上达成。

而“损失和损害”基金缘何“难啃”，恰恰与“钱”有关。李硕表示，谈损失损害实质上就是谈资金和补偿问题，排放量大的国家不愿意去谈。而且与传统意义上的气候资金相比，损失损害问题背后牵涉的资金规模量更大，存在量级的区别。

直至今年，全球多地出现气候灾难，李硕认为这推动了各国对损失损害这一问题有了新理解，政治上有了更强的认同。

据《纽约时报》报道，许多发展中国家面临着气候变化带来的不可逆转的损害，但是，这些国家并不是引发气候变化的“元凶”。据估计，2030年之前，这部分受气候变化影响的发展中国家合计每年损失高达5800亿美元；到2050年之前，这一数字可能达到1.7万亿美元。

此外，更关键的一点是，发展中国家统一的声音，为推动基金的设立施加了较强的政治压力。在这一压力下，美国和欧盟27国最终松口，同意了该条款的设立。

路透社称，设立“损失与损害”基金，标志着小岛屿国家和其他气候脆弱国家在与美国和欧盟27国谈判上的胜利。

中国气候变化谈判代表、生态环境部副部长赵英民在接受媒体采访时表示，在发展中国家埃及召开的这次缔约方大会上，损失与损害基金的建立是这次大会的一大亮点。总体上说，这次会议对整个气候变化进程是一个有力的推动，特别是在落实《巴黎协定》方面迈了第一步。

不过，本次大会仅通过了设立基金的决议，涉及资金来源、基金运作等细节仍不明朗。大会将许多关于该基金最具争议的决定推迟到明年，并提到要建立一个过渡委员会负责相关事务。

李硕认为，目前该基金只是个“空碗”，资金才是“碗”里的“饭”。不过即便这只是一个“空碗”，但仍是一个重要的政治信号。他表示，一旦将“碗”摆在那里，那么损失、损害议题以后将成为气候大会上绕不开的问题。

他表示，从这一层面来看，设立“损失和损害”基金可以说是本次会议上历史性的成果，也是极具政治意义的成果。如果此前谈到气候变化问题时，总会谈及减缓跟适应是硬币的两面。但在“损失和损害”基金设立后，气候变化问题就变成了一个“三维”的问题，即减缓、适应、损失和损害。

“换句话来讲，发达国家以后将很难再去回避这个问题。如果回避的话，那就非常不好看了。”李硕说。

一场题为“绿色生活，共建共享——倡导公众参与绿色行动”的主题边会11月6日在《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会（COP27）的中国角举行。 新华社发

“损失和损害”基金是否会成为一张空头支票？

虽然本次大会通过了设立“损失和损害”基金的决议，但这份决议并没有任何实施细节。谁掏钱？谁受益？如何运转？这些问题的答案我们尚无法得知。

在哥本哈根举行的联合国气候大会第15次缔约方会议上，发达国家作出承诺：到2020年，每年向发展中国家提供1000亿美元，帮助其适应气候变化。考虑到发达国家至今仍未履行每年1000亿美金气候资金的承诺的现状，因此不少业内人士认为该基金最终能够融资多少也很难乐观。

甚至不少人担心，“损失和损害”基金是否会成为一张空头支票？李硕认为这确实是一个实质的顾虑。“我们今天无法把所有的损失损害问题都解决，此次大会只是开了个头，未来我们要煮饭、添饭，添饭的过程中资金问题怎么到位，这又是老生常谈的问题。”

未来，可以预见至少存在三大问题。一是到底要多少资金？二是谁来付钱？三是谁接受这笔钱？如今，国际社会对第二个问题的预期诉求越来越强。

李硕坦言道，在传统发达国家出资义务不足的情况下，怎么样寻求一个既公平又有力度的资金解决方案，坦白讲并不是一件很容易的事情。

不过，从气候变化多边进程时间表来看，这终将是一个无法回避的问题。李硕表示，2024年与2025年的气候大会上将需要做出一些重要的气候资金决定，比如2024年要产生一个新的气候资金目标。

关于谁拿钱的问题，李硕表示，显然这些资金是用于发展中国家，尤其是气候脆弱国家，国际社会在这个问题上还是有所共识的。未来几年的谈判中就要看是不是进一步去定义气候脆弱国家。

法国“气候行动网”组织国际政策负责人奥萝尔·马蒂厄此前也表示，“特别脆弱国家”的提法使我们对脆弱性的定义产生疑问。面对气候变化的影响，是否应由发达国家来界定一个国家的脆弱性？根据公平原则，所有在全球变暖问题上没有责任的国家都有权获得这些资金。

绿色和平中国区总负责人袁瑛表示，各国在气候谈判场上的诉求，背后有着太多的“经济利益”和“政治平衡”的考量。一个令人担忧的趋势是，当气候谈判裹挟了太多的政治经济利益博弈后，可能会带来更多虚假解决方案的出现——貌似是解决方案但其实存在各种漏洞，这将会极大延迟气候问题的真正解决。

这是11月6日在埃及沙姆沙伊赫拍摄的《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会（COP27）开幕现场。新华社发

大会通过多项决议，重申多边主义

除了设立“损失和损害”基金的历史性决议外，本次气候大会上还有三大成果。

本次大会发布了非国家实体净零排放承诺高级别专家组的第一份报告。该报告抨击了“洗绿”行为以及承诺不力现象，并为促进工业、金融机构、城市和地区作出净零承诺提供了路线图。

会议的另一个亮点是一个由气候跟踪联盟创建的新的独立温室气体排放监测网站在会议上发布。该网站结合了卫星数据和人工智能，可以显示世界各地超过7万个设施的温室气体排放量，确定排放到大气中的碳和甲烷的位置和浓度，其中包括中国、美国和印度的公司。

与此同时，主席国埃及提出了一份总体规划，要求加快电力、道路运输、钢铁、氢能和农业五大行业的脱碳进程。埃及领导人还宣布启动粮食和农业促进可持续转型倡议以提高气候融资捐款的数量和质量，力争在2030年之前改革农业和粮食系统。这是第一个专门设立农业日的气候大会，农业占温室气体排放量的三分之一，应该成为气候解决方案的关键组成部分。

在此次联合国气候变化大会上宣布的其他倡议还包括了沙姆沙伊赫适应议程、水适应和复原力行动倡议、非洲碳市场倡议、保险适应加速运动、全球可再生能源联盟、第一行动者联盟水泥和混凝土承诺。

中国气候变化谈判代表团团长、生态环境部副部长赵英民会后表示，本次大会就《公约》及《京都议定书》《巴黎协定》落实和治理事项通过了数十项决议。大会通过的决议中，一号决议是大会的政治成果文件，重申坚持多边主义，强调气候危机紧迫性，体现了各方团结应对气候变化的积极意愿和行动安排。

这是11月6日拍摄的埃及沙姆沙伊赫国际会议中心远景。 新华社/路透

“谈判部分议题原地踏步，能源转型议题小幅退步”

纵观这次会议的其他议程，不少业内人士感觉总体进展有限，这让人遗憾。除损失损害议题具有历史性进展外，其他很多议题原地踏步，甚至有些议题有小幅退步的情况。

尤其与去年的COP26会议相比，资金、气候适应等问题表现出原地踏步的态势。李硕指出，虽然这与今年并非决策的重要节点年有关联，但今年发达国家的确没有就气候资金问题发表特别实质的增资提议或表态。

在能源转型问题上，李硕认为本次会议更是小幅退步，这让人觉得遗憾。回顾去年COP26会议，在最后的博弈时刻达成了逐步淘汰煤炭的决议成果。在今年的会议上，许多人寄希望于COP27能将“逐步减少”使用煤炭扩大为“逐步减少”所有化石能源。

但遗憾的是，今年的会议并没有在去年的决议上有所前进，甚至没有重申去年关于逐步淘汰煤炭的表述。反而协议提到的促进“低排放能源”，被业内人士认为是在含蓄地支持天然气的持续扩张。

COP26大会主席、格拉斯哥协议的设计者阿洛克•夏尔马在峰会上表示：“我们不得不在谈判桌上艰苦战斗，仅仅是为了守住格拉斯哥协议成果的防线。”

在国际组织从事气候变化与可持续发展工作的孙璐撰文称，适应和公平固然重要，减排显然还是应对气候变化的根本。这次峰会基本回避了各国减排目标的讨论，甚至几乎丢弃了1.5度目标。气候政治正在与气候科学脱节，COP大会的决议越来越倾向于突出“听上去很美”的成果，而不是“实际上有效”的举措。

如果从宏观来看，在能源减排方面的退步是源于当前的国际政治以及能源背景。那从微观来看，主席国对议题的审议和谈判也是导致退步的原因之一。总体来讲，埃及作为主席国有较大主导权，而主席国的偏好倾向也对议题的把控有一定的影响。

李硕认为在能源转型问题上，主席国还是较为保守。“并非没有国家提出更有力度的能源转型的决议，在谈判尾声阶段很多国家都涉及了这些决议，并认为应该更进一步，但这恐怕都被埃及主席国挡住了，因而最后没有形成特别有力度的决议。”

李硕表示，欧盟很多国家对埃及主席国的这种做法并不满意。埃及自身的倾向让埃及听取了很多不太愿意在能源转型上做出进展的国家的声音，比如沙特等国，而这可能对他们最终的倾向也有所影响。

而值得关注的是，下届气候大会COP28，将在石油大国沙特阿拉伯举行。《卫报》评论称，考虑到主办国的立场，很难期待下届大会能在逐渐减少化石燃料使用问题上取得巨大进展。

采写：实习生 王玮 南都记者 潘珊菊 发自北京