理论丨数字经济背景下的“证照分离”改革思考

摘要：在当前数字经济背景下，“证照分离”改革对深化“放管服”、提高公共服务效能、优化营商环境具有重大意义。本文阐述了“证照分离”改革的三个阶段，分析了改革过程中所面临的一些矛盾和不足，同时，重点围绕标准化体系建设、数字政府建设、事中事后监管、人才队伍建设等方面，有针对性地提出了对策建议。

2022年3月，在第十三届全国人民代表大会上，李克强总理指出：“围绕打造市场化法治化国际化营商环境，持续推进‘放管服’改革，对取消和下放审批事项要同步落实监管责任和措施。继续扩大市场准入。全面实行行政许可事项清单管理。”

1“证照分离”改革的重大意义

1.1“证照分离”改革是深化“放管服”的需要

长期以来，社会各界对政府简政放权寄予厚望。“放管服”改革既是百姓的心声和期盼，也是政府的施政方向和目标。深化“证照分离”改革，通过“营业执照”和“经营许可证”分离，管理模式发生重大变化，由之前的“严进宽管”向现在的“宽进严管”转变，是“放管服”改革的重要内容，是进一步推动政府职能转变、深化行政审批制度改革的重大战略举措。随着“证照分离”改革的不断深化，政府减少微观管理，有利于进一步厘清政府与市场关系，创新政府管理方式，坚持依法行政，强化市场主体地位，充分发挥市场在资源配置过程中的决定性作用；有利于职能部门通过健全监管工作体系，坚持便捷准入与严格监管相结合，不断加大事中事后监管力度，提高监管工作水平，强化监管工作效能。

1.2“证照分离”改革是提高公共服务效能的需要

打造服务型现代化政府是经济社会发展的方向和目标。多年来，在政府涉企证照审批事项管理方面，个别领域还存在着职责边界不清、审批手续繁杂等现象，容易出现推诿扯皮、效能不高等问题。“证照分离”改革，政府职能部门转变观念，明确定位，优化职能，创新机制，探索市场监管新模式，实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，有利于政府改进服务方式，优化办事流程，缩减办事环节，提高服务质量效率，有利于进一步拉近政府与群众的距离，更好地树立服务型政府的良好形象，构建政府新型高效的管理服务方式。

1.3“证照分离”改革是优化营商环境的需要

多年来，“先照后证”、办证难在一定程度上制约着营商环境，社会各界希望进一步优化营商环境，提供更加便捷、更加优质的服务。深化“证照分离”改革，进一步破除阻碍经济发展的体制机制障碍，在办事流程上进一步优化、在办事手续上进一步精简、在办事时限上进一步压缩、在办事成本上进一步降低、在办事效能上进一步提高，在提供服务上进一步提高效率，让企业更受益，进一步减少制约创新创业羁绊，有利于健全市场准入新模式新机制，营造高效便捷、公平竞争的服务体系和营商环境；有利于进一步激发市场活力，推动经济高质量发展。

2“证照分离”改革进程

2.1改革试点阶段

2015年12月，经国务院同意，上海市浦东新区开展“证照分离”改革试点。浦东新区突出办证环节，大力改革审批方式，不断加强综合监管，进一步方便企业办证，进一步完善市场准入。2017年9月，国务院明确在更大范围内推进“证照分离”改革试点，天津、重庆、浙江、广东等10个自贸试验区推广上海浦东新区改革试点的成功做法。2019年12月，国务院决定进一步扩大试点，明确在全国自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点。社会各界高度关注“证照分离”改革试点工作，希望能够进一步推广。

2.2改革全面推开阶段

2018年10月，国务院印发通知，要求在前期试点的基础上，在全国进一步推广“证照分离”改革经验，加快推进政府职能深刻转变，依法改革，加强顶层设计，稳妥推进。通知要求突出照后减证，着力营造良好的营商环境。同时，通知明确把放管结合置于突出位置，坚持放管并重，宽进严管，做好审批、监管的有机衔接，不断强化事中事后监管。随着“证照分离”改革的全面推开，改革成效日益突显，市场主体活力迸发，社会各界对改革寄予厚望。

2.3改革全面覆盖阶段

2021年5月，国务院要求深化“证照分离”改革，进一步激发市场主体发展活力，自2021年7月1日起，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革，力争在2022年底前建立简约高效、公正透明、宽进严管的行业准营规则，大幅提高市场主体办事的便利度和可预期性[3]。随着“证照分离”改革的全面深化，改革取得了重大成就，受到社会的广泛好评。

3“证照分离”改革面临的主要矛盾和问题

3.1标准体系有待进一步完善

在深化“证照分离”改革过程中，个别地方、领域还存在配套法规政策跟进不够及时、衔接还不够融洽、标准体系还不够健全，甚至存在政策碰撞或“真空地带”等情形，导致流程不够统一、举措不够细化，如手续和所提供材料等方面标准不够统一，在一定程度上影响着改革的进一步深化，需要有权机构通过对已过时的政策规定“立改废释”，加快标准体系建设，为全面深化改革提供有力的法治保障。

3.2数字化建设有待进一步加快

个别地方还存在数字化建设与“证照分离”衔接还不够畅通的问题，表现在信息跨层级、跨地域、跨部门征集、共享、兼容不够协调，信息数据的准确度不够高，数据资源体系有待进一步健全，“证照分离”的质量效率有待提升。

3.3监管机制有待进一步健全

在“证照分离”改革过程中，个别地方还存在着职能相互交叉、职能分工不够清晰、协作机制不够健全、监管不够到位等问题，在市场准入与行业监管环节之间尚存在衔接短板，容易形成监管的“真空”“断层”，事中事后监管还不能很好地适应市场发展需要，迫切需要进一步健全监管机制，提高监管水平。3.4队伍建设有待进一步加强有的地方特别是基层部门机构编制较为紧张、工作人员配备相对不足，有的不得不通过编制外用工等方式补充业务办理和监管力量，工作人员的综合素质、服务能力还不能很好地适应改革需要，服务质量还存在差距，在一定程度上影响了“证照分离”改革的全面深化。

4进一步深化“证照分离”改革的几点思考

4.1进一步深化“证照分离”标准化改革创新

深化“证照分离”改革离不开标准体系建设，分领域制定统一规范、简明易行的监管规则，健全国家或地方标准，并建立标准动态维护机制，为监管提供明确指引，既是依法行政的要求，也是建设群众满意的服务型政府的前提。要建立健全有关领域有关方面的国家标准，须根据相关法规制度和配套政策，完善有关许可事项清单，明确各职能部门的职能定位和工作标准、经办人员操作规范、流程和所提供材料等，并使之更加具体、更加丰富，强化可操作性和规范化。要认真贯彻落实改革要求，根据涉企经营许可事项改革方式，不断建立健全监管体系，进一步细化规范和标准，确保相关要素条件可量化、可操作。

4.2进一步加快数字政府建设步伐

加强数字政府建设，将数字技术应用于政府监管和服务，是推进“证照分离”改革的重要基础和载体。要适应改革要求，进一步加快数字政府建设，统筹推进数据在地区之间、部门之间的共享融合、互联互通，不断提升协同管理水平，以信息全方位共享确保便民服务全到位。推动政务数据共享，要把政策标准嵌入系统，推进电子证照归集运用，构建统一社会信用代码信息共享技术和管理路径，实现电子证照互通互认，让百姓少跑腿、数据多跑路，充分发挥数字化在政府履行监管、服务职能过程中的重要支撑作用，确保方便快捷、公平普惠、协同高效。

4.3进一步加大事中事后监管力度

深化“证照分离”改革，需要建立健全监管体系，明确监管责任，加强事中事后的全环节、全领域监管，提高监管精准性。要突出监督重点环节，创新监管方法路径，对一般行业和领域、特殊行业和重点领域、新产业新业态新模式，要结合行业实际，有针对性地打造适合行业特点的监管模式。要认真落实“放管结合、放管并重”要求，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责，坚决杜绝“以批代管”“不批不管”问题，防止出现监管的“真空”地带。在坚持政府主导的同时，要营造社会各界广泛参与监督、协同监管的良好氛围，压实压牢企业的主体责任，助力事中事后监管，提高监管效能。

4.4进一步加大监管队伍建设力度

人才是第一资源。在“证照分离”改革中，加强监管队伍建设意义重大。各级职能部门要充分发挥主观能动性，切实履行好主体责任，充分发挥在人才培养、引进和使用中的积极作用。要盘活机构编制资源，通过公开招录、交流引进等多种方式合理配好配强管理人员、专业技术人员等，不断充实监管力量，切实把好人员的“进口”关，突出职位（岗位）匹配度和适岗性，优化人才队伍结构。要积极开展业务培训，通过入职培训、业务培训等方式，加大教育引导力度，不断强化依法行政意识、爱岗敬业精神，不断提高监管能力、服务水平，为监管服务打牢素质基础。要健全考核奖惩机制，把工作人员的履职尽责情况与考核、表彰奖励、干部选拔使用等结合起来，全方位培养人才，用好人才，充分调动大家的积极性、主动性。

5结语

深化“证照分离”改革，各级政府职能部门要主动作为，协同推进，健全改革工作机制，加强改革法治保障，加快标准体系建设，不断优化工作流程，推进数据共享融合，确保“证照分离”改革措施全面落实、企业充分享受改革红利。

来源： 中国标准化

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