吴秋菊：港澳与内地间人才流动的基本特征与政策启示

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导读

港、澳与内地是三个发展水平不同的人力资源市场，港澳的薪资水平高，为了规避可能的社会压力与社会风险，港澳还不能对内地开放其人力资源市场；在吸引中高层次人才方面，相较内地当前港澳已不具备绝对的、普遍意义的优势地位，港澳与内地正在形成竞争关系，港澳这部分的人力资源市场开放度正在提升；在吸引创新创业等高层次人才方面，港澳与内地各有优势，在激烈竞争的同时，港澳与内地也正在形成多种多样的人才合作与智力共享模式。

图源：网络

★本文作者：

吴秋菊， 广州粤港澳大湾区研究院研究员

港澳与内地间人才流动的基本特征

很显然，香港、澳门回归以来，随着两岸经济贸易的合作推进，随着内地经济的加速发展，以及若干重大战略、政策的实施，港澳与内地间的人才流动与回归之初相比已经发生了较大改变。本文基于一手调研、公开的统计数据、公共政策以及政府公报，总结当前港澳与内地间人才流动具有如下基本特征：

1.不对等开放的人力资源市场。港澳回归之后，随着CEPA框架协议和补充协议的签订，随着粤港澳大湾区战略的提出与实施，内地已经向港澳人才敞开了大门，当前港澳人才向内地流动没有大的制度阻点。当然，“大门敞开”并不意味着“小门敞开”，在具体的行业领域，由于规则对接、市场认可等因素限制，内地不同行业对港澳人才的敞开程度不同。反过来，港澳并未向内地开放人力资源市场，港澳只是有计划、有步骤地雇佣内地劳工、吸引内地人才。这也就是说，内地与港澳之间的人力资源市场呈现不对等开放关系。需要补充说明的是，港澳之间也是两个相对独立的人力资源市场。

2.港澳与内地吸引中高层次人才的基础正在趋向均等。香港特区政府于2001公布实施《输入内地专业人才计划》，从2006年开始开放香港优才计划，自此香港有计划地吸引内地人才入港，当然由于经济社会发展水平较高，香港的薪资水平普遍高于内地，外加福利待遇、发展空间等因素，相较于内地，香港对人才的吸引有更好的基础，长期以来内地人才渴求到香港发展。相比于香港，澳门的引才政策形成较晚（事实上，早在1998年，澳门就曾有过人才引进计划，当时期的政策以投资引入为主，只要投资100万澳门元就可获得居留身份。该计划由于申请人过多，在实施半年后暂停。此后20多年，澳门没有人才引进政策），到今年的8月11日，澳门立法会才通过了《人才引进法律制度》，明确了高端人才计划、优秀人才计划、高级专业人才计划三类人才的引入标准，不过澳门的经济结构单一，除了个别行业，例如酒店管理，澳门对人才没有普遍意义的吸引力（这部分人力资源在乎的是务工收入，不考虑港澳身份）。

现阶段，随着内地经济社会的发展，港澳正在失去其吸引人才的相对优势，一位受访的今年从香港大学毕业的内地学生表示，全班内地留港的学生占比90%，毕业后全班内地学生50%选择回内地发展，50%在香港找工作，她本人虽然也可以在香港找工作，并且同类岗位香港的薪资水平是内地（以广州为参照）的两倍，但是香港的高消费，还有昂贵但狭小的住房环境打消了她留港发展的念头。总体来说，除了优势行业，例如金融行业香港依然有很强的吸引人才的优势，在吸引中高层次人才方面港澳与内地的基础条件正在趋向均等。除了中高层次人才，一般性的人力资源，由于港澳相对低度的竞争环境，港澳人力资源的市场均衡价高于内地，这部分就业市场对内地一般性人力资源有相当的吸引力。

3.港澳人才向内地流动的三种主要类型。基于调研和已有研究，以港澳人才向内地流动的原因来进行区分，目前流入内地的港澳人才有三种主要类型：第一类是随贸易进入内地的港澳人才，包括进入内地市场投资、创业的人士，也包括随服务贸易合作到内地拓展业务的专业人士，还包括香港企业向内地的劳务派遣；第二类是被内地人才政策吸引进来的高层次人才，包括一些领域的科学家；第三类是有若干内地关联要素的港澳人才，典型如在内地读书后留在内地发展，由于内地有亲友而回到内地发展等，还包括回流人才，即内地人才在取得了港澳身份之后重新回到内地发展。需要说明的是，前两类港澳人才到内地发展一般也有内地关联要素但一般不是决定性因素，第三类人才内地要素是其进入内地发展的关键乃至决定性因素。

很显然，由于流动原因不同，这三类人才进入内地发展的目标也会存在差异，对人才政策的核心诉求也会存在差异。虽然这几类人才内部也存在分化，但是主导型的目标与诉求还是明晰的，第一类人才主要是业务拓展到了内地，他们的生活预期还是在港澳，他们对内地的人才政策主要是期待生活方便；第二类人才是全球竞争的对象，他们的流动具有世界性，生活预期具有多元化特征，他们对人才政策的诉求除了生活面向，还有事业面向；第三类人才具有回流特征，他们不放弃港澳身份，但是他们的生活预期普遍在内地，由此他们有真正融合的人才政策诉求。

港澳与内地人才流动的基础逻辑

本文认为，可以从人才流动的一般逻辑与政府人才政策的逻辑两个维度解读上述港澳与内地人才流动的经验现象与基本特征。

1.人往高处走是人才流动的基础逻辑。人才到哪里去就业，遵循着“人往高处走”的朴素的市场逻辑。具体来看，人才在选择就业地的时候，都会有计算式的考量，既考虑积极因素，也要扣除消极因素。不考虑各行各业的细微差别，人才对就业地选择的加分项主要是：薪资待遇、发展空间（关于发展空间，各行各业评价的标准并不相同，例如金融行业偏重看市场空间，制造业很重视基础设施、产业布局等）以及附着福利；减分项主要是：生活开销、不便利或牺牲（不便利或牺牲，典型如狭小的居住空间，与家人的分离就业等）还有融入成本，虽然打分项具有主观性，但是这些确是型塑人才流动趋势的基本要素。政府的人才政策，就是基于地方发展的需要，打造政策性人才高地，增强加分项，减弱减分项，由于港澳就业的基础条件相对较好，内地的人才政策相较于港澳往往更加积极；与此同时，在越来越多的行业领域港澳与内地形成了相对均等的就业基础，港澳与内地的人才竞争正在逐步形成[1]。

2.创新创业人才流动的价值驱动与政策驱动。创新是经济发展的源动力，创新是稀缺要素，创新（创业）人才不管对港澳还是内地都是要积极获取的对象。创新创业人才的流动都有自己的价值驱动，这种价值或以市场价值为导向，或以科学价值为导向，或以其他价值为导向，或者形成综合性的价值导向，这是影响他们就业创业地选择的核心因素。各政府一般会出台人才政策、产业政策等，吸引创新创业人才到地方发展，所以港澳与内地在创新创业人才上存在竞争关系，内地各地方政府在创新创业人才上也存在竞争关系。当然，由于价值链的打通，内地与港澳在创新创业上的合作日益丰富，只是由于内地各地方政府的竞争关系，港澳与内地在创新创业上的合作表现为与地方政府的合作。另外值得一提的是，为了促进港澳人心回归，内地为港澳青年创新创业上提供了优厚的政策支持，港澳青年内地创业获得的政策支持优于本土创业青年。

3.港澳人力资源市场开放的社会压力与社会风险。港澳之所以未向内地开放人力资源市场，是因为面临自身的社会压力与社会风险。首先，港澳作为独立的经济体，长期以来其经济社会发展水平都高于内地，其人力资源的薪资标准普遍高于内地，从香港政府统计处的数据来看，香港2021年居民平均年收入414671港元[2]；澳门统计暨普查局网站未看到居民总体平均收入水平，从就业广泛的博彩业来看，2021年第4季度平均月薪23700澳门元，其中只需要高中学历的荷官平均月薪20020澳门元[3]，全年统计情况显示收入相对稳定；内地以广东省来看，2021年广东居民人均工资性收入30777元[4][5]。这种水平悬殊的薪资标准，意味着如果港澳开放就会对本地人力资源市场造成巨大冲击，这会进一步转化成为社会风险。另一重社会风险是如果内地人口大量涌入港澳（成为永居、非永居），都会加重港澳社会福利负担，在社会层面上港澳本土居民也担心这些新的人口稀释已有福利。正是这些社会压力与社会风险的考量，港澳人力资源市场只能维持半开放特质，即仅根据需求有计划地引入一般劳动力和人才。

港澳与内地人才流动的政策启示

基于上述两个部分的分析可以看到，港、澳与内地是三个发展水平不同的人力资源市场，港澳的薪资水平高，为了规避可能的社会压力与社会风险，港澳还不能对内地开放其人力资源市场；在吸引中高层次人才方面，相较内地当前港澳已不具备绝对的、普遍意义的优势地位，港澳与内地正在形成竞争关系，港澳这部分的人力资源市场开放度正在提升；在吸引创新创业等高层次人才方面，港澳与内地各有优势，在激烈竞争的同时，港澳与内地也正在形成多种多样的人才合作与智力共享模式。

从这些经验现象来看，我们可以认为港澳与内地人才流动进入了一个新的发展阶段，在这一发展阶段，中高层次及以上的人才流通有很强的市场动力，港澳与内地有了更强的人才市场化合作的动机。粤港澳大湾区是探索港澳与内地人才畅通流动机制、港澳与内地融合发展的前沿阵地，在《粤港澳大湾区发展规划纲要》实施三年以来，在人才政策方面内地的积极性远高于港澳，随着港澳人才市场化合作动机的加强，粤港澳大湾区的人才流通公共政策也会进入到一个新的发展阶段。现阶段大湾区人才政策的发展趋势与重点是：

1.人才市场化合作的规则对接将大幅度展开。在过去的三年里，粤港澳大湾区在人才市场化合作的规则对接中也取得了一定的成绩，但是总体来说表现出内地一头热的特征，推进规则对接的体制机制也未形成，人才规则对接的制度形成成本极高。在现阶段，笔者认为可以把握港澳与内地双方的人才市场化合作动机，共同推进人才规则对接（衔接）的体制机制的建立，例如在港澳稀缺专业人才领域，积极探索“一试双证”、“一试三证”的模式，并以之为载体探索人才资格互认的体制机制创新。需要补充说明的是，粤港澳大湾区人才的市场化合作，或者说人才的融合发展，既是政策问题也是发展问题，公共政策的研究要注意区分，不能以不理想的发展现状直接否定政策演进；更不宜为这类公共政策的执行或评价设立过高的发展目标，否则极易造成政策执行的形式主义。

2.打通港澳人员到大湾区生活的阻点是政策重点。港澳人才进入大湾区发展本身是促进港澳与内地融合的积极因素，但是他们在大湾区生活的不便利会使他们的正面角色变成负面角色，所以，现阶段的一定要将打通港澳人员（港澳人才及其家属）到大湾区生活的阻点作为政策重点。具体来说，至少有如下方面需要进行政策探索：（1）港澳人员到大湾区生活的微小问题化解机制探索；（2）推进港澳人员享受大湾区均等化公共服务，并且要强调便利性；（3）推进港澳居民福利便携，在前海、横琴、南沙三个自贸区的落地。

3.作为科创要素的高层次人才合作持续推进，柔性引才成为大湾区人才高地建设的重要途径。打造高水平人才高地是习近平总书记对粤港澳大湾区建设提出的任务要求，当前随着港澳高校、研究机构向内地的延伸、合作办学，内地实际上正在借助港澳平台吸引全球高层次人才，柔性引才已经成为了粤港澳大湾区人才高地建设的重要模式，也是大湾区高水平人才高地建设的突破口。针对这部分高层次人才，除了要解决上述基础性问题，还需要提供人才周边政策支持，为其创新创业提供政策支持、规则对接支持以及科创生态环境支持。

4.大湾区还需要创建更多港澳人了解内地的渠道。港澳人不了解内地，是阻碍大湾区人才融合发展的关键因素，也是推进港澳与内地向深度融合的最大阻点。当前在人才及相关政策领域已经推出了很多机制、模式来推进港澳人了解内地、认识内地。本文认为，随着港澳与内地经济贸易合作的进一步深化，人才市场化合作的进一步深化，市场本身也会衍生出若干港澳人与内地连通以了解内地的模式、渠道，大湾区人才政策有必要将这些有效的模式、渠道转变为公共品（公共案例），助推市场进一步发挥港澳与内地连通桥梁的作用。

注释和参考文献：

[1] 参考：正解局.香港突然开始“抢人”了，意味着什么？https://mp.weixin.qq.com/s/UIfEGpXTV4eFKyKrG_bhSg（2022/10/20）

[2]数据来源：香港政府统计处数据. 本地居民总收入、实质本地居民总收入、按人口平均计算的本地居民总收入及按人口平均计算的实质本地居民总收入.https://www.censtatd.gov.hk/sc/web_table.html?id=39。

[3]数据来源：澳门统计暨普查局数据. 人力资源需求及薪酬调查（博彩业）2021年第4季https://www.dsec.gov.mo/getAttachment/7558bb2f-24d6-4149-8d0e-cc85385e3588/SC_NECJ_FR_2021_Q4.aspx

[4]数据来源：国家统计局广东调查总队. 2021年广东居民收入和消费支出情况. http://gdzd.stats.gov.cn/ggl/202201/t20220118_179175.html

[5]当然，广东城乡居民收入差距较大，广东省统计局的资料显示2021年广东省城镇非私营单位就业人员年平均工资118133元，城镇私营单位就业人员年平均工资73231元。本文未搜索到广东省农村居民平均收入统计数据，可以广东省居民可支配收入为参考，2021年广东省城镇居民人均可支配收入54854元，农村居民人均可支配收入22306元。来源：http://stats.gd.gov.cn/tjkx185/content/post_3943481.html；http://stats.gd.gov.cn/tjkx185/content/post_3943521.htmlhttp://gdzd.stats.gov.cn/ggl/202201/t20220118_179175.html

★ 本文原载于广州粤港澳大湾区研究院 微信公众号。

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