防疫期间“层层加码”和“一刀切”形成的中国式逻辑

据中国中央政法委官方公众号报道，中国冠病疫情防控形势依然严峻复杂。因此强调要严格执行第九版防控方案和“九不准”要求。

事实上，早于去年12月31日，中国政务院联防联控机制曾举行新闻发布会，对一些地方在执行防疫政策时出现的“层层加码”甚至“一刀切”现象明确表态，这既是一种“懒政”，也是对宝贵防疫资源的浪费。

尽管上级早已有言在先，但防疫中层层加码的现象至今未绝，且大有愈演愈烈的趋势。其实不独防疫问题如此，在几乎所有公共政策的贯彻落实中，都存在着“层层加码，乃至搞一刀切”这种现象。

那么，在实际工作中，政策落实过程为何容易出现这一现象呢？关于这点，美国斯坦福大学社会学系周雪光教授的“逆向软预算约束”理论和诺贝尔经济学奖得主布坎南的相关研究，或有助于我们理解这个问题。周雪光教授在分析转型期中国地方政务组织行为时发现，政务部门中同样存在雅诺什·科尔奈在分析公有制企业存在的“软预算约束”现象。

当然，与公有制企业的行为有所不同的是，“政务行为不是自下而上地向上级部门索取资源，而是自上而下地索取资源”，由于方向正好和公有制企业的“软预算约束”相反，所以周雪光教授将政务的这种行为，称为“逆向软预算约束”现象。

在这种自上而下索取资源的压力型体制下，地方政务既要确保国家在地方的两个目标——维持社会秩序的稳定和经济资源的汲取——的实现，又要充分面对自身的难处（诸如财政紧张、来自上级的目标责任等），确保自身的正常运作和生存。为了完成上级越来越繁重的政务，地方只有采取各种方式，将行政责任进一步向下延伸，力图在下面找到自己的根脚，强化对基层的控制，进而实现自身目标。

而在《自由、市场和国家——20世纪80年代的政治经济学》一书里，布坎南则指出，“经济学家不必把他们的调查限于人们在市场中的行为（买卖活动本身）。使用或多或少自然地扩大交换经济学的方法，经济学家便能按照交换范例来观察政治和政治过程”。

他又指出，“政策制定者（政治家、政务官员等）同经济人一样是有理性的、自私的人，他们就像在经济市场上一样在政治市场中，追求着他们自己的最大利益——政治利益，不管这些利益是否符合公共利益，尽管他们可能有反映‘公共利益’的愿望，但这种愿望也不过是许多愿望之一罢了”。

正如布坎南的观点所阐明，无论中央意图为何，地方政务的行事总是受自身深层利益驱动。因此，在当前制度条件下，在自身掌握的社会资源既定的情况下，减少事权，以此降低责任和压力就成为地方政务尤其是基层政务，最理性的执政选择。

特别在疫情下，疫情一旦扩散，官员在会被“一票否决”而免职的高压体制下，囿于地方有限的经济资源，地方负责人为了确保乌纱帽并有所进步，不得不采取各种手段去达标。

处于体制上位者，是将行政责任进一步向下延伸。处于体制下位者，为确保完成这些任务，不得不一级一级的自我加码，最后直至“一刀切”，譬如，禁止外地群众返乡。其目的就是防止其他地区的常住人口往自己这里跑，加大疫情扩散的风险敞口，进而增加自身的责任和仕途风险。

理解了这两点，我们再来系统地分析“在贯彻落实政策的过程中，为何常常会出现‘层层加码’乃至‘一刀切’现象”，也就容易多了——在这样一种系统中，地方政务的“输出”主要流向两个方向：其一是对体制上位的各级政务“向上输出”，其二是对体制下位的基层政务和社会“向下输出”。在前述这种压力型体制张力，和基层政务自利性驱动的双重作用下，基层政务的“政治输出”，将不可避免地出现对上欺骗、对下压制的双重失灵问题。其中，官出数字、数字出官，虚报浮夸现象，无疑是对上欺骗型“向上输出”的典型。而“一刀切”，无疑是向下压制型“向下输出”的典型。

作者是中国经济学者、财经专栏作家

在这种自上而下索取资源的压力型体制下，地方政务既要确保国家在地方的两个目标——维持社会秩序的稳定和经济资源的汲取——的实现，又要充分面对自身难处，确保自身的正常运作和生存。