区域产业政策制定的实践与操作要点

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作者：和君咨询朱文奇团队

产业政策是区域产业规划落地的重要抓手，也是地方政府发挥主观能动性，刺激产业发展的重要手段。

但是，地方政府在制定产业政策的时候，往往存在着“天下政策一大抄”的现象，符合国家政策引导方向以及当地产业发展实际、指向明确、重点突出、资源利用合理的产业政策并不多见。究其原因，一是政策制定人员专业度不够，没有系统的产业政策理论基础，吃不透国家和上级政策精神；二是政策制定过程不完整、不系统，如没有产业规划引领政策导向，没有系统的横向比较研究，没有通过细致调研倾听企业诉求等。在这样的背景下制定的产业政策往往存在着诸多问题：

第一， 支持重点不明确。

制定产业政策时，永远会面临“产业门类众多”与“资源供给有限”的矛盾。因此，必须明确支持重点，让有限的资源发挥最大的作用。

以文化产业为例，根据国家统计局《文化及相关产业分类（2018）》，文化产业共包括9大类，43中类，146小类。面对复杂的产业体系，以地方有限的财力和资源，如不能很好的对细分产业进行区隔、取舍，明确产业发展重点和努力方向，产业政策很可能变成“撒芝麻盐”式的补贴，大家“雨露均沾”，但对产业发展的促进作用却极为有限。

第二， 不会运用新的政策手段。

随着国家政策调整，以土地、税收、财政补贴为代表的“老三样”政策使用空间越来越小，以产业引导基金、担保基金、信贷风险资金、基金投资奖励、支持企业股改/上市/再融资、引导产业园区专业化、支持人才供给等为代表的新工具不断涌现。但很多地方政府存在思维惯性，对政策变化趋势反应慢、理解差，没能力驾驭新的政策工具，也就难以推出最适合的政策工具组合。

第三， “盲目攀比”造成财政资金浪费。

在政策制定的过程中，很多地方政府往往会和同类或相邻区域进行机械比较，比政策手段、比优惠力度，生怕在区域竞争中占了下风。但是，不同区域之间的资源禀赋、产业基础均不相同，产业政策更应从本区域现实基础出发，放大区域自身竞争优势，真正推动产业的发展。

第四， “政出多门”，“神仙打架”。

随着新经济的不断涌现，产业边界逐渐模糊，融合交叉现象明显，而政府机构的部门设置和职能变化较小，必然出现同一产业分属不同部门管理的问题，在制定政策时，就会产生不同部门分别出台针对同一产业的支持政策的问题。同时，综合性产业政策与金融、人才等专项政策也可能存在交叉的问题，造成政策体系混乱。

第五， 政策的可落地性差。

有政策但落实不好、兑付不利是政策执行中经常出现的问题。很多地方在制定政策的时候盲目攀比，“画大饼”，到兑付的时候才发现资源和财力难以支撑，只有只能延迟兑付甚至不兑付，严重影响地方政府信誉和企业信心。另外，实施细则存在漏洞或矛盾，兑付流程不顺畅等，也是影响政策落地性的重要因素。

针对上述问题，本文通过还原我们为某开发区制定文化产业创新发展政策的过程，以及本次政策制定过程中的经验和思考，系统提炼产业政策制定的关键要点，以期为地方政府制定产业政策提供思路和借鉴。

一

产业政策的主要内容和变迁趋势

01

产业政策的分类

按照产业政策的功能指向，产业政策分为选择性产业政策和功能性产业政策。

选择性产业政策指政府主动扶持战略产业和新兴产业，以缩短产业的演进过程的政策，政策措施包括目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、淘汰落后产能等。这种政策以政策部门的判断、选择来代替市场机制，一定程度上限制市场自由竞争。

功能性产业政策指政府通过加强各种基础设施建设，推动和促进技术创新和人力资本投资，维护公平竞争，降低社会交易成本，创造有效率的市场环境，使市场功能得到充分发挥的产业政策。政策措施包括基础性的设施建设、研究与开发投入、信息服务、人力资本投资等，更加强调市场功能的充分发挥。

02

产业政策工具

我国的产业政策工具主要包括以下五大方面，九个细分方面：

表1 我国产业政策工具分类

03

产业政策变迁趋势

“十四五”时期，我国的产业政策呈现从“跟进模仿”向“创新精准”转变、从传统的选择性产业政策向市场化、功能性产业政策转变的趋势：

一是政策功能由产业扶持向维护竞争、激励创新转变。

二是政策类型由选择性产业政策主导向功能性产业政策为主、选择性产业政策为有益补充的政策组合转变。

三是政策手段由特惠式向普惠式转变。

在上述趋势下，政策工具的使用也需要进行转变：

第一，传统的财政政策工具应用空间愈发变窄。

财政政策工具主要包括财政资金支持和税收政策两种，其应用范围最广、使用频率最高。但是，随着中央对税收政策的管控日趋严格，税收政策使用的可行性越来越低，不少地方政府因为产业政策和税收直接挂钩而被“点名”，预计未来税收政策将越来越少地出现在产业政策当中。同时，随着全国统一大市场的提出，具有一定地方保护主义色彩的政府采购政策也受到较大限制。

第二，金融资本政策工具具有更大的发挥空间。

金融资本政策工具一方面可增加要素总量，另一方面可通过提高要素生产率促进产业发展，最直接的体现在帮助企业快速成长和规模扩张。近年来，产业引导基金几乎成了地方政府产业培育的“标配”，同时，针对不同产业的特点，金融政策工具创新手段层出不穷：担保基金、信贷风险资金、基金投资奖励、支持企业股改/上市/再融资等政策工具对区域产业的发展起到了积极的推动作用。

第三，土地政策由简单粗暴转向“精细化”创新。

土地政策作为“老三样”之一，是过往招商最常用的手段。随着多数区域土地资源的日趋紧张，传统的地价优惠、租金补贴甚至直接给地等方式的使用空间愈发受限，土地政策的创新更多体现在供给模式上。

例如，广州市南沙新区“1+1+10”产业政策在新兴产业园区土地供给模式上进行创新，土地功能可混合利用，可租让结合，供应方式灵活，且房产可按幢、层、套、间等为基本单元分割转让，很好地解决了战略性新兴产业中小企业发展壮大过程中的用房、用地等难题。

图1 广州市南沙新区新兴产业园区土地供给模式

二

产业政策制定的步骤

产业政策包括区域综合性产业政策，即针对区域内所有产业类型的政策，也包括单项产业政策，如文化产业政策、电子信息产业政策等。无论综合性产业政策还是单项产业政策，原理是相通的。以某开发区文化产业政策制定为例，我们通常按照以下六个步骤开展政策制定工作：

01

明确产业发展的重点方向

明确产业发展重点方向是产业政策制定的第一步。正常情况下，产业政策是在产业规划完成后，作为产业规划的落地手段之一而制定的。但大部分地方政府没有系统的产业规划，需要在制定产业政策的时候，重新梳理产业发展的重点方向。

一个区域的产业发展无外乎两个方面：立足现有产业扩大规模和寻找新产业的增长点。我们主要从三个维度对产业发展重点予以明确。

一是产业基础和优势维度。对该区域最具优势的细分行业（规模占比超过10%），逐一分析发展特点，明确政策支持重点（见表2示意）：

表2 区域优势产业发展特点和未来发展思路

二是上级产业导向维度。本区域的产业发展，应站在更高的维度加以考虑，需要符合国家和上级产业导向。因此，需要对上位规划和上级相关政策进行系统研究，找准本区域产业的位置，并与上级产业体系相融合。

三是产业创新趋势维度。以文化产业为例，文化与科技融合是未来产业发展的最重要趋势，包括文化产业与信息技术、材料科学、生命科学等前沿技术的融合。但目前看，材料科学、生命科学等方面的应用极为罕见，信息（数字）技术的运用最为广泛。

信息技术应用于文化产业创新时，除基础的网络层和通用技术以外，通常包括三个层次，即技术层、装备工具和技术平台层和应用层。围绕三个层面，结合区域自身禀赋和产业基础，选择文化产业创新升级的方向。

图2 文化科技产业示意图

综合产业基础和优势、上级产业导向和产业创新趋势三个维度，即可得到产业发展的重点方向，也是产业政策的支持重点。

02

研究细分行业特点

不同行业、产业链不同环节特点不同，在区域产业中的作用也不尽相同。在制定产业政策时，应对产业特点进行详细分析，并充分考虑其在区域产业发展中的作用，在重点环节发力，才能保证政策措施有的放矢，取得最大效果。

以影视行业为例，其产业链条包括：创作剧本—组建剧组—搭建场景—实施拍摄—后期制作环节。行业特点是投资大，监管严格，风险极高，有较浓的圈子文化，大多以民营企业为主导。

基于上述特点，并结合区域产业现实基础，我们认为，当地影视产业发展重点包括三个方面：一是通过影视产业传播区域品牌；二是依托本地丰富的作家资源，打造剧本创作基地，形成剧本创作集聚；三是支持以CG特效制作为代表的影视科技企业发展。因此，我们提出的产业政策主要包括：

第一，支持剧本创作。

发挥本区域作家群体资源优势，鼓励打造剧本创作基地。

第二，支持本土化创作和拍摄。

鼓励本土原创影视作品深刻反映本地传统历史文化及现实生活，传播区域品牌。对本地题材创作、本地取景拍摄予以奖励和补贴。

第三，支持影视作品获奖和在重要平台上映。

影视作品获奖和在重要平台播出，对于区域品牌传播大有裨益，予以重点支持。

第四，支持CG特效制作环节发展。

影视特效制作环节代表着影视行业的数字化发展趋势，对产业升级有较大的推动作用，应予以重点鼓励。

03

听取内外部企业诉求

产业政策的实施效果，最终要体现在企业的发展上，只有企业需要并欢迎的政策才能称之为好的产业政策。因此在制定产业政策时，需要做细致的调研访谈，倾听企业的声音。 为保证产业存量的稳定，需要听取内部企业的声音； 为了招商引资，也要听取外部企业，特别是有意向入驻企业的声音。 通过听取内外部企业的诉求，可以对区域各项要素条件有客观的评价，也可以找准政策扶持的重点。

04

横向对比分析

不同 区域间的良性竞争是我国经济发展的重要动力之一。 因此，在制定产业政策时，需要进行两方面的横向对比分析。一是分析标杆区域同类产业政策，学习借鉴其政策制定思路、支持重点、支持方式、支持力度；二是分析有竞争关系区域的同类产业政策，避免处于竞争劣势，政策落空。

05

资源和资金测算

在制定政策措施后，需要对政策措施所需要的资源、资金进行测算，并根据测算结果对政策条款、力度、限制条件等进行必要的调整，确保有充足的资源、资金可以兑付。

06

细化实施细则

最后，围绕政策的落地实施，需要制定政策的实施细则，包括对各项政策条款的详细解释、兑付条件、兑付流程，让政策受益人能够一目了然，确保各项条款能够落地。

三

对政策制定要点的思考

制定产业政策是一项非常专业的工作。产业政策的导向、措施，直接决定了区域产业未来发展的方向和重点；产业政策的兑付效果，直接决定了地方政府的信誉，不能有丝毫的马虎、敷衍。从过往的经验看，制定产业政策需要关注如下要点：

01

产业政策需要有前瞻性

产业政策是引导产业发展的重要手段。因此，制定产业政策，不能仅仅着眼于区域现有产业和现有发展水平，要在系统分析产业发展趋势的基础上，制定前瞻性引导措施，重点支持新产业、新模式、新技术、新业态的发展，要引领产业发展方向，避免区域产业发展水平停滞不前。

02

制定产业政策需要有产业生态化思维

产业的良性发展，需要有好的产业生态。因此，在制定产业政策的时候，不能仅仅着眼于产业本身，也要关注相关生态要素的发展并给予必要的支持，比如产业园区的建设、资本机构的支持、行业协会的支持等。

03

制定产业政策导向要清晰

不同区域的资源禀赋、产业基础等条件不尽相同，发展产业不可能面面俱到。因此，要通过制定产业政策传递清晰的产业导向，鼓励哪些细分产业、鼓励哪些产业环节、鼓励哪些生态要素，让有限的资源、资金发挥最大效用。

04

要注重政策的可落地性

产业政策最终需要政策执行部门落地实施，因此在制定产业政策和实施细则时，要严谨、细致、成体系。定义要清晰、标准要精准、范围要明确、流程要闭环，确保政策可以顺利实施，不打折扣。

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