移交刑事侦查后司法机关未作出最终处理之前，原则上不能再作出处罚决定

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【裁判要旨】

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》第一条第三项规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免于刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”行政机关以涉嫌犯罪为由，将当事人涉嫌犯罪材料移送公安机关，在司法机关未对当事人是否构成犯罪作出处理之前，对当事人作出罚款决定，违反法定程序。

【裁判文书】

黑龙江省哈尔滨市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）黑01行终10号

上诉人（一审被告）哈尔滨市应急管理局，住所地哈尔滨市松北区江康街1999号。

法定代表人韩峙，局长。

委托诉讼代理人高亚东，黑龙江长城律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）贺春龙，男，1982年3月12日出生，汉族，黑龙江同力建设有限责任公司经理，住哈尔滨市南岗区。

上诉人哈尔滨市应急管理局（以下简称市应急局）因行政处罚一案，不服哈尔滨市松北区人民法院（2020）黑0109行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审判决认定，贺春龙系黑龙江同力建设有限责任公司法定代表人。2019年1月26日9时许，在哈尔滨市爱德沃幼儿园，同力建设公司组织工人进行室内装修，施工过程中发生墙体坍塌，造成2人死亡，直接经济损失约200万元。事故发生后，受哈尔滨市人民政府委托，市应急局牵头成立了事故调查组进行调查。2019年2月2日，市应急局以该起事故涉嫌犯罪为由，将贺春龙涉嫌犯罪材料移送哈尔滨市公安局南岗分局。2019年7月25日，市应急局对贺春龙作出行政处罚决定。该决定认定贺春龙在该起事故中违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条第二项、第三项、第五项、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十六条第二款规定，依法给予贺春龙罚款250830.00元的处罚决定。2019年8月8日，哈尔滨市南岗区人民检察院以贺春龙犯重大责任事故罪，向哈尔滨市南岗区人民法院提起公诉。2019年9月27日，哈尔滨市南岗区人民法院作出（2019）黑0103行初829号刑事判决书，判决贺春龙犯重大责任事故罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年。

一审法院认为，本案的争议焦点为市应急局将贺春龙犯罪线索移送公安机关后，公安机关、司法机关作出处理决定前，市应急局能否继续处理。《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”第二十八条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条规定：“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送”。根据上述规定，可知对于同一违法犯罪行为，原则上只能给予一次人身罚或者财产罚，不能重复适用。行政机关对违法行为给予行政处罚的前提是该行为是一般行政违法。如果该行为构成犯罪时，则由司法机关依法追究其刑事责任，判处刑罚。行政处罚与刑事处罚是两种不同性质的制裁方式，两者之间存在递进关系，比较而言刑罚制裁是更为严厉的制裁方式。行政处罚是针对违法行为进行的制裁，对于违法行为严重、构成犯罪的，才予以刑罚制裁。刑事判决有罪后，犯罪人受到了严厉的制裁，其在诸多方面都要受到影响，此种制裁不是行政罚款能够相比较的。即一般而言，违法行为严重构成犯罪的，给予了刑事处罚后，不应当再给予行政处罚。除非在给予刑事处罚后仍不能消除违法行为的危害后果的情况下，可以在给予违法行为人刑事处罚的同时再给予行政处罚，而该处罚一般仅限于行为罚。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》第一条第三项规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免于刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”据此不难看出，“先刑事后行政”被认为是处理行政处罚与刑事处罚关系的基本原则。对涉嫌刑事犯罪的行为，公安机关、司法机关已经立案处理的，行政机关应暂停行政处罚程序，对于未构成犯罪或者免于刑事处罚的，行政机关方可以再决定是否给与行政处罚。

具体到本案，一方面，贺春龙已经因本次事故中违反有关安全管理规定被人民法院定罪量刑，市应急局另行对贺春龙进行罚款的行政处罚缺乏法律规定；另一方面，事故发生后，市应急局已将贺春龙涉及犯罪的线索移送公安机关，市应急局理应暂停行政处罚程序，待公安机关、司法机关作出处理后，再行决定是否应给予贺春龙行政处罚。综上，市应急局在将贺春龙犯罪线索移送公安机关后，公安机关、司法机关作出处理决定前，又对贺春龙同一违法事实作出行政处罚，属于违反法定程序，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项的规定，判决撤销市应急局于2019年7月25日作出的（哈）应急罚〔2019〕第（事故-0010）号《行政处罚决定书》。

上诉人市应急局不服一审判决上诉称，本案中行政处罚和刑事处罚依据的法律不同，制裁方式不同，实践中两种处罚方式并存为主，吸收为辅。本案中，贺春龙被刑事处罚判处重大责任事故罪限制人身自由，并无财产刑内容。行政处罚为罚款，与刑事处罚不存在递进关系，市应急局将本案移送司法机关后作出处罚符合法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条仅规定了违法行为构成犯罪的，行政机关必须移送司法机关，未明确规定行政机关将案件移送司法机关后是否应当停止行政案件的处理。安全事故处理工作有明确时限，客观上不能停止安全事故调查，等待刑事处理完毕再启动安全事故调查工作。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》第一条第三项，表述为“原则上”并非强制性，故市应急局移送司法机关后，刑事未处理前仍可以作出行政处罚。请求撤销一审判决，依法改判驳回贺春龙的诉讼请求。

被上诉人贺春龙未向本院提交书面答辩意见。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。

本院认为，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》第一条第三项规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免于刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”市应急局于2019年2月2日以涉嫌犯罪为由，将贺春龙涉嫌犯罪材料移送哈尔滨市公安局南岗分局，在司法机关对贺春龙是否构成犯罪未作出处理时，于2019年7月25日对贺春龙作出罚款250830.00元的行政处罚，违反了上述规定，一审法院以违反法定程序为由撤销（哈）应急罚〔2019〕第（事故-0010）号《行政处罚决定书》并无不当,依法应予维持。市应急局上诉理由没有事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50.00元，由上诉人哈尔滨市应急管理局负担。

本判决为终审判决。

审判长　 赵　扬

审判员　 王亚虹

审判员 　吕国庆

二〇二一年四月七日

法官助理 徐 畅

书记员 姜心雨