从一个城中村改造项目浅析行政处罚若干法律问题

【案情简介】

2004年，距西安市区约7公里的鱼化寨村被西安市城中村（棚户区）改造办公室（以下简称西安市城改办）确认为西安城中村改造重点村庄。依据政策，西安市城改办、西安市某区政府责成鱼化街道办事处协调鱼化寨村委会与开发商合作开发该城中村改造项目。

同年8月，根据西安市旧村改造“三自方针”（自筹资金、自我改造、自我安置），鱼化寨村委会与投资商共同成立项目合作开发主体公司——陕西鱼化城中村改造建设发展有限公司（以下简称鱼化城改公司），并委托作为项目开发投资商的陕西鱼化置业有限公司（以下简称鱼化置业公司），负责城改项目的具体实施工作。随后，鱼化寨村委会、鱼化城改公司与鱼化置业公司多次召开会议，并和村民签订拆迁安置协议。

截至2013年，安置一期已建成12万平方米，其中6小栋、3大栋已封顶，其他8栋已开挖地基，5个坑地基已完成。据企业提供的材料显示，自2007年开始，鱼化寨城改项目方案多次获西安市城改办许可批复。2011年9月7日，西安市城改办及西安规划局经审核，认为该项目符合城乡规划要求，颁发《建设项目选址意见书》；同年11月16日，西安规划局经审核颁发《建设用地规划许可证》；2013年6月14日，西安市城改办经核定，准许项目开工，颁发《建筑工程开工报告》等。

就在一切进展顺利的情况下，2013年年底，时任西安市某区区委领导等人前往鱼化街道办事处，在未出具任何书面材料的情况下，口头要求鱼化寨城改项目工程暂停施工。由于工程被叫停，鱼化置业公司至今未办理土地出让金补交手续。多年来，鱼化置业公司多次向有关部门进行反映，想获知项目被叫停的原因及依据，但均没有得到明确的说法。

2018年9月，西安市政府将鱼化寨村城改项目交给西安市另一区管委会（以下简称管委会）管辖，管委会至今没有给鱼化置业公司办理正常土地手续，导致项目一直停滞。

2020年3月6日，西安市城中村（棚户区）改造事务中心作出《关于82个遗留项目征求汇总意见情况的报告》。报告显示，82个城棚改遗留项目中，已完成或基本完成房屋征收的项目有35个，其中除高新区鱼化寨、曹里村（区政府意见为因曹里村、鱼化寨村拆迁安置资金由管委会承担，项目按照政府主导土地一级开发模式实施），其他均按照老政策保留为遗留项目。

2020年4月16日，西安市人民政府专项问题会议纪要显示，会议要求，由管委会负责，通过城改模式妥善解决鱼化寨、曹里村城改项目遗留问题。由西安市资源规划局牵头，加快香港某集团涉及鱼化寨村项目土地报批、储备及挂牌等工作；由雁塔区政府负责，高新区管委会配合，做好项目地块涉及补偿款、投资企业投入资金清算等工作。

鱼化置业公司希望有关部门按照上述前专项会议要求，尽快处理公司已投入资金的清算工作；或者由政府成立项目小组，仍由鱼化置业公司启动已烂尾9年的安置工程，加快推进完善已封顶的一期安置楼工程手续，让村民早日回迁。

【法律评析】

笔者注意到，西安鱼化寨城改项目虽然烂尾9年，但鱼化置业公司希望政府方面完善相关工程手续，从而启动相关工程，这与此前国内诸多房地产公司因资金链断裂造成的楼房烂尾、业主集体停贷现象有着根本性区别。

根据目前掌握的材料，笔者从政府依法行政等方面浅议该项目被口头喊停并烂尾9年存在的若干法律问题。

一、项目被叫停属于何种行政行为？

根据现有材料显示，鱼化寨城改项目是根据西安市旧村改造“三自方针”（自筹资金、自我改造、自我安置），并依据政策，由西安市城改办、西安市某区政府责成鱼化街道办事处协调鱼化寨村委会与开发商合作开发的城中村改造项目。

2013年年底，时任西安市某区区委领导等人前往鱼化街道办事处，在未出具任何书面材料的情况下，口头要求鱼化寨城改项目工程暂停施工。因没有见到纸质的停工通知，鱼化置业公司单方面对停工的原因不清楚。其实，现实中，无论是哪一个部门责令工地停工，这一行为都属于行政处罚。

二、行政处罚决定可以口头作出吗？

行政处罚口头作出而没有相应的决定书是无效的。为了防止行政机关随意处罚，我国要求所有对当事人不利的决定都必须有书面的依据，而且必须有作出处罚的机关的盖章，如果行政机关是当场处罚的情况，也需要在事后发放决定书。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。结合本案，2013年年底，在未出具任何书面材料的情况下，仅以口头作出暂停鱼化寨城改项目的行政处罚行为是无效的。

三、行政处罚的法定程序是怎样的？

行政处罚的程序一般分为简易程序和一般程序。行政处罚的简易程序又称当场处罚程序，指行政处罚主体对于事实清楚、情节简单、后果轻微的行政违法行为，当场作出行政处罚决定的程序。一般程序是行政机关进行行政处罚的基本程序。一般程序适用于处罚较重或情节复杂的案件以及当事人对执法人员给予当场处罚的事实认定有分歧而无法作出行政处罚决定的案件。一般程序的具体内容有：调查取证；告知处罚事实、理由、依据和有关权利；听取陈述、申辩或者举行听证会；作出行政处罚决定；作出行政处罚决定书。根据相关法律规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

四、对行政处罚决定不服怎么办？

当事人对行政处罚决定不服可以申请行政复议和行政诉讼。

《中华人民共和国行政复议法》第三章第九条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。第二款因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：公民法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定，法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作出决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

五、在行政处罚之外，企业还可以走哪些法律程序？

行政处罚是行政机关主动作出的一种行政行为，某种程度上，公司和相对人只能被动接受，如果不服就需要针对该行政处罚提起行政复议和行政诉讼程序。然而，在实际生活中，面对这种部分行政机关某领导“口头喊停”的行政处罚，对于公司和老百姓来说反而求助无门。到法院起诉，连一个被诉的行政行为（书面的行政处罚决定）都没有，法院可能都不接受立案。企业可以结合相关法律规定维护自身的合法权益。既然本案中鱼化寨城改项目方案是获西安市城改办许可批复的，并得到西安市城改办及西安规划局审核，鱼化置业公司也表示政府方面只要完善相关手续，就可以启动相关工程，那么公司完全可以提出一个书面申请，要求政府及相关部门完善具体手续，如果相关部门迟迟不答复，就可以针对该不作为的行为提起行政复议和诉讼的法律程序，尽快结束这漫长的被动的烂尾局面。

综上，西安鱼化寨项目原本是政府出政策、企业出资金、村民出土地，最终达成政府提升形象、企业获得效益、居民居住环境获得改善的“三赢”局面，如今却是政府喊停项目、企业损失资金、村民未得安置的“三输”现实。如何将“三输”的现实转化成“三赢”的局面，不仅体现了当地政府依法行政的决心，还考验着当地政府的执政智慧。（作者程春燕 单位：上海申同律师事务所）

（本文刊发于2022年11月1日中国商报法治周刊3版）