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如果土地财政开始转型,财政体系最需要改变什么?

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【文/ 观察者网专栏作者 杨散逸】

7月14日,财政部网站公布2022年上半年财政收支情况,国有土地使用权出让收入23622亿元,比上年同期下降31.4%。那么在土地财政放缓的情况下,我国的财政体系该何去何从?

咱们先来看看我国土地财政的占比和放缓趋势。

先来普及一个基本概念——“土地财政依赖程度”,也就是土地财政收入占全国总财政收入的比例。财政收入主要是一般公共预算收入即税收和政府性基金收入两大块,其中土地出让金收入是政府性基金收入的主要部分。

网上很多人用土地和房地产相关税收来计算土地财政依赖程度其实是不对的,这部分税收包括契税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等收入,很多是对存量或者交易的房地产征税,并不是政府“卖地”收入的主要部分。

土地财政依赖程度公式化表示为:土地财政依赖程度=土地出让金÷(一般公共预算收入+政府性基金收入)

拿2021年为例,全国一般公共预算收入是202539亿元,全国政府性基金预算收入98024亿元,加起来的总和是30万563亿元,约占GDP总量的28%左右。

而2021年全国的国有土地使用权出让收入为87051亿元,约占全国政府收入的28.96%,也即是说2019年我国政府对土地财政的依赖程度为28.96%。

通过对历年财政部公布的财政收支数据查询:



土地财政依赖程度金额比例图

从数据计算可以看出,自2015年起我国土地财政依赖程度从2015年的17.30%一路飙升到2020年的30.44%,2021年起该数据占比开始下降,但土地出让金实际金额还是在上升的。

中央的思路一直是使土地财政软着陆,并通过一系列政策来逐步落实。


所以虽然金额一直增长,不过从增长幅度来说自2017年之后就开始逐年下降了。



那么在土地财政开始转变的情况下,财政收入应该如何调整?个人觉得大概有这么几个出路:

首先,不会选择非税的邪路:现代货币理论

现代货币理论就是Modern monetary theory,缩写为MMT。这个理论比较复杂,简单地说就是内债不是债,税收是维持货币流动的,是保证商业收益有个回收的渠道,所以不用考虑财政平衡,可以通过无限量内债来促进经济发展。经常听说的“量化宽松”、“货币政策与积极的财政政策相挂钩”都属于它的威力缩小版。

这个理论好是好,但是有个概念叫“明斯基时刻”,通俗地说就是:好日子的时候,投资者敢于冒险;好日子的时间越长,投资者冒险越多,直到过度冒险。一步一步地,投资者会到达一个临界点上,其资产所产生的现金不再足以偿付他们用来获得资产所举的债务。投机性资产的损失促使放贷者收回其贷款,从而导致资产价值的崩溃。

国家也一样,甚至现在很多国家可能已经到这个临界点了,以前欧日各国利息都接近于零,但是当美国开始加息周期时各国只能跟进,最终导致利息上涨,融资成本过高,无法借新债还旧债最终导致国家破产。

最先暴雷的肯定是发展中小国,斯里兰卡这个全球首个鼓吹MMT货币理论“无限印钞”的国家目前已经破产。

此外,日本一直被认为是MMT货币理论的实践者,其实南欧各国可能有过之而无不及。

比如虽然日本国债占GDP已经达到史无前例的240%(对比美国为128%,我国为66.8%),但是它至少还有独立的货币政策,可以有弃汇保债的区间。但是欧盟由于统一货币所以各国并不能通过货币贬值来保持利率。

目前“欧猪五国”的政府部门杠杆率甚至比当年欧债危机的时候还要高27%,它们根本没有进行实质性的结构调整。

以其中经济实力最强的意大利为例,其2020年度预算后债务已经达到26000亿欧元,占GDP比重将达155.7%,相当于人均(包括新生儿)负债43000欧元,同时税收占GDP比例2021年为43.5%,几乎没有再增加的潜力。欧盟一旦加息,其支付利息增加税收无法覆盖必然要借债,借债多利息就更多,恶性循环很快会崩盘。

前欧洲央行行长、人称“超级马里奥”的马里奥·德拉吉已经在7月21日辞去总理职务,虽然明面上的理由是议会执政联盟不团结,但是意大利财政金融状况恶化可能是更深层次的原因。

这是2021年7月21日同一天的两条新闻:

日本央行21日召开货币政策会议,会议以多数赞成,决定维持大规模货币宽松政策。主要内容是诱导短期利率在负0.1%、长期利率在0%左右。
欧洲央行当地时间21日宣布,将三项关键利率均上调50个基点,即主要再融资利率上调至0.5%,边际借贷利率为0.75%,存款授信额度利率为0%。这是欧洲央行自2011年7月以来首次加息。

欧盟已经决定进行十一年来的第一次加息而日本则坚持了零利率政策。所以可以预见“欧猪”各国将爆发比2011年更严重的债务危机,而和2011年不同的是目前欧洲的经济疲软叠加高通胀,配合美国高通胀的加息周期,可能没有人能救他们了。

我国一直遵循财政均衡政策,2020年10月24日,在中国金融四十人论坛在沪举办的2020第二届外滩金融峰会上,国家副主席王岐山致辞时就提出:“中国金融不能走投机赌博的歪路,不能走金融泡沫自我循环的歧路,不能走庞氏骗局的邪路。”

2022年7月19日,国务院总理李克强在人民大会堂出席世界经济论坛全球企业家视频特别对话会,发表致辞并同企业家代表互动交流中明确表示:“宏观政策既精准有力又合理适度,不会为了过高增长目标而出台超大规模刺激措施、超发货币、预支未来。要坚持实事求是、尽力而为,争取全年经济发展达到较好水平。”

所以我国可能暂时会由于疫情提高赤字加大转移支付力度,但是并不会为了经济指标而走上MMT的邪路,解决财政问题还是得靠税收。

其次,房地产税能开征吗?

我是在网络上最早提出房地产税按面积超额累进征收的,但是经过这么多年后,短期来看全国范围统一征收房地产税并通过其进行财富调节依然难以实现,其原因是全国个人住房联网经过十年的波折,可能还是没有取得较大的进展。

早在2010年6月24日,在“加快推进全国个人住房信息系统建设会议”上,住建部就曾对个人住房信息联网作出规划,表示要在2013年12月底初步实现部、省、市系统联网,基本建立全国个人住房信息系统。

之后就是这些新闻:

再往后,关于全国联网的事就鲜有报道了。

2021年10月23日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议作出决定,授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

要点如下:

1.国务院制定房地产税试点具体办法,试点地区人民政府制定具体实施细则。

2.按照积极稳妥的原则,统筹考虑深化试点与统一立法、促进房地产市场平稳健康发展等情况确定试点地区。

3.试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产,不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅。土地使用权人、房屋所有权人为房地产税的纳税人。

4.本决定授权的试点期限为五年,条件成熟时,及时制定法律。

所以房地产税即使征收,很可能在最初阶段也是按城市征收,要等征收模式进一步完善后,才可能再度考虑全国房产信息联网。

即使按城市征收目前的推进速度也不快,“2022年3月16日,新华社记者就房地产税改革试点问题采访了财政部有关负责人。有关负责人表示,房地产税改革试点依照全国人大常委会的授权进行,一些城市开展了调查摸底和初步研究,但综合考虑各方面的情况,今年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件。”

如果不能全国联网而是按照城市征收,那么在全国各地都有房的人士可能在各地都符合免征条件或者仅纳极少的税,短期很难通过房地产税进行比较明显的财富调节。

而这种情况下,如果设置一个起征点例如人均60平米(上海现行政策),由于这些年的限购政策,大多数人家在一个城市也就两套房,三四口人扣下来只有极少的纳税,根本无法弥补土地财政;如果不设起征点而采用全面征收,像美国一样动辄拍卖房产抵税,那么在我国以流转税和代扣代缴为主要征收手段的现行税收体系下,不管是人民群众还是税务机关可能都无法适应。

所以,房地产税是否能够开征都是未知数。

再次,遗产税离我们还有多遥远?

遗产税全称是遗产及赠与税,不收赠与税就不可能开征遗产税。因为把财产提前赠与子女就能避税也太儿戏了。

增收赠与税的前提是全面金融资产监控,不然的话把房子股票卖成现金给儿孙就避税了和不收也没有区别。

所以只要我国一天税务局无法做到全面金融监控,就一天无法增收遗产税。

当然我国不仅仅是不收遗产税那么简单,按照目前的政策:

对直系亲属房产的赠与免增值税、个人所得税,对遗产免契税。

对继承或将股权转让给其能提供具有法律效力身份关系证明的配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹,以及对转让人承担直接抚养或者赡养义务的抚养人或者赡养人,即使价格明显偏低,也不视为“无正当理由”。

也就是说不但没有遗产税,继承房产、低价买卖股权都可以不按照视同销售或者独立交易原则进行,远低于正常买卖的税费,目前实际上还没有针对财富代际传承的税收设计。

最后,全面税收金融监控,建立现代财税体系才是我国财政的最终解决方案。

最近被这样一则广告搞破防了:

那么为什么有钱人出去后又要回来呢?从财税角度分析就是我国和国外通过共同申报准则(CRS具体内容见本人《CRS如约而至,境外避税将如何被制约》)交换了外国居民在我国的金融数据,如果我国移民去澳大利亚的人成为澳居民,那么他们要为其从中国获得的收入纳税。

但是由于我国税务局从银行获取数据依据的《中华人民共和国税收征收管理法》规定,税务局只能向银行申请逐户的信息查询,并不能由银行向税务局批量提供账户数据(自《中华人民共和国税收征收管理法修订案》2015年初提出修改这个问题,但是至今已从每年宣布推进到不在立法计划当中了),所以交给境外税务局的数据我国税务局并没有充分获取,更不要提对这些信息进行清税调查了。所以这些已经移民出去的有钱人把我国当作“税收洼地”,又要回来了。

总之,税收金融监控重要性之类的东西在我的以往作品中已经多次提出,在这里不再赘述。但是在土地财政开始转型,不再像过去提供那么多财政支持的情况下,我国如果要保持财政均衡,短期更需要的,可能不是新开征房地产税、遗产税这些成本高争议大的税种,而是补足自身的不足,先将最基本的税收与金融数据比对建立起来,能够对申报的收入与存款增量不符的情况进行风险提示,能够不让随便一个主播演员就数以亿计地逃税。

先把该收的收起来,让有钱人不能轻易逃税,维护一个最基本的社会公平,再谈财产税如何制约富人的代际传承,才不是水中月、沙中塔,才有可能落在实处。

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