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关于在我国新疆喀什伊犁等城市设立“上合组织自贸区中国区”设想

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上海合作组织简称“上合”,目前已发展成为世界上人口最多、幅员面积最为辽阔的地区合作组织。虽然上合组织体量巨大、国家制度差异较大、地缘政治诉求各异,但是上合组织各成员国之间有着良好的政治互信基础,不同领域、不同层次的多边和双边接触十分频繁且密切。各成员国均将发展经济和改善民生作为国家发展战略的第一要务,彼此有着强烈的合作愿望。因此,可以考虑在上合组织范围内设立“上合组织自贸区”。

新疆作为丝绸之路经济带的核心区,是欧亚大陆的重要组成部分和我国重要的沿边开放区域,更是我国与上合组织的发展纽带,借助上海合作组织区域经济合作平台,推动与上合组织各成员国的自贸区谈判,推动和主动参与国家与欧亚经济联盟的对接,形成上合组织自贸区。可以考虑将乌鲁木齐、阿拉山口、霍尔果斯和喀什一起,联合争取将上合组织自贸区中国区设在这几座城市,将对我国下好欧亚大陆这盘大棋局具有不可替代的重要作用。

一、上合组织自贸区

当前,借助于上海合作组织这一平台具体落实“丝绸之路经济带”建设与欧亚经济联盟对接,可以通过建立上合组织自由贸易区,推动区域经济一体化,拓宽双边与多边的务实合作空间,进而带动整个欧亚大陆发展、合作和繁荣。

(一)分阶段建立上合组织自贸区不违背协商一致原则

2003年,时任中国国务院总理温家宝提出建立上合组织自贸区的设想。然而一直以来,这个倡议并没有得到上合组织成员国的积极响应,进展缓慢,举步维艰。各成员国之间的利益诉求错综复杂,所有成员国同时都加入上合组织自贸区不太现实。目前中国最切合实际的做法是:首先在上合组织框架内有计划地与关系密切国家建立自贸区,形成一种示范效应,待时机成熟,再逐步吸收其他上合组织成员国。而这样做首先面临的一个问题就是,这是否违背了上合组织内部协商一致的原则?

《上海合作组织宪章》第十六条“通过决议程序”规定:本组织各机构的决议以不举行投票的协商方式通过,如在协商过程中无任一成员国反对(协商一致),决议被视为通过……如某个成员国或几个成员国对其他成员国感兴趣的某些合作项目的实施不感兴趣,他们不参与并不妨碍有关成员国实施这些合作项目,同时也不妨碍上述国家在将来加入这些项目。这就是说,在所有成员国没有达成共识的领域,协商一致原则依然适用,但这并不妨碍其他成员国实施合作项目。更何况,作为上海合作组织的成员国,每个国家更是一个完全独立的主权国家,有权与任何国家签订自贸区协议。

(二)协调与欧亚经济联盟的关系是上合组织自贸区成功的关键

在经济全球化日益发展的趋势下,各国都在努力寻求合作伙伴和合作机会,以实现本国利益最大化。这使得某个国家先后参与多个区域经济合作组织成为普遍现象,上合组织和欧亚经济联盟就存在成员国高度重合的现象。因此,对于建立上合组织自贸区而言,如何协调与欧亚经济联盟以及涉及成员国的其他自由贸易协定的关系是非常重要的。为此,上合组织与欧亚经济共同体专门签署了《上海合作组织秘书处与欧亚经济共同体一体化委员会秘书处谅解备忘录》。

在这方面,中国可以借鉴俄罗斯的经验,俄罗斯是独联体自贸区和欧亚经济联盟的推动者。这两个不同层次的经济一体化组织对俄罗斯来说作用不同,也显示了独联体国家与俄罗斯特殊的经济联系。欧亚经济联盟是俄罗斯在独联体内建设经济一体化的核心,独联体自贸区属于外围,独联体自贸区内愿与俄罗斯进一步深化关系的国家都可以加入欧亚经济联盟。中国也可以依此对自己希望主导的地区一体化进行分层分级,在上合组织框架内确认自己主导的一体化核心范围,确定稳定的“自家人”,不断扩展外围“圈内朋友”。

目前,上合组织内涉及的区域经济合作包括欧亚经济联盟和独联体自贸区,中国都不在其中。但是,中亚国家独立后,在与俄发展传统经济关系的同时,也把对外关系多元化作为基本国策。例如,中亚各国与中美两国都建立了较为密切的联系,中亚各国与中美两国签署的协议皆不具有排他性。因此,在参与俄主导的独联体自贸区和欧亚经济联盟的同时,中亚国家愿意在双边和多边框架内与中国建立更加密切的经济合作关系。

与过去的政治军事同盟不同,多边框架内的经济一体化合作机制并不排斥参与者与其他国家建立新的经济一体化机制。今后,在推进上合组织区域经济一体化过程中,尽管将面临如何协调上合组织与欧亚经济联盟和独联体自贸区之间的关系等挑战,但是,上合组织与欧亚经济联盟不存在根本性冲突,上合组织经济一体化与独联体以及欧亚经济联盟框架内的经济一体化可以同时存在,并不矛盾。在此基础上建立的自贸区也可以相互交叉,互为补充。中国与欧亚经济联盟启动了经贸合作伙伴关系协定的谈判,双方将通过该协定建立贸易便利化的制度性安排,最终建立自贸区。

(三)分阶段实现上合组织自贸区建设

1.优先发展“次区域经济合作”

中国非常重视在上合组织框架内开展区域经济合作,并为此作出积极的努力和投入,包括开展区域经济合作研究、组织建立区域经济合作网站、为其他成员国培训管理人员和专业人才以及向成员国提供优惠出口买方信贷等。中国政府始终是建设上合组织自贸区的积极推动者,在一定程度上发挥了协调成员国政策、稳定区域内部经济的作用。

中国多次提出建立上合组织自贸区的主张,却频频遭到部分国家的反对。在这种情况下,建立包括上合组织所有成员国自贸区的倡议和行动都将面临严峻的考验。因此,中国可以依托当前已经存在的几个次区域经济组织,采取大致统一的自贸区内容和规则,从单个国家寻求突破,逐步推广到其他成员国,最后实现上合组织的完全经济一体化。

我们建议采取由易到难、逐步推进的方式来实现这一战略目标。目前,在上合组织框架内已经形成中哈霍尔果斯国际边境合作中心、阿尔泰区域合作区,中、吉、乌三国次区域经济合作区等数个次区域经济合作组织。中国可以以这些次区域经济合作区为突破口,选择重点合作领域,分阶段、分地区进行。以点带面,形成具有实质性合作内容的产业、区域,为进一步开拓中亚市场、加强与中亚国家的经贸合作提供强有力的支持,为上合组织自由贸易区的建立创造有利条件。

2.分阶段、逐步建立上合组织自贸区

可以从哈、吉、塔、乌等国率先寻找最佳的自贸区合作伙伴。首先进行次区域自贸区的可行性研究,进而确定自贸区的内容、减税方案及应对措施,构建统一的、适合上合组织其他成员国的自贸区基本架构和法律文件,然后组织力量进行谈判。可以考虑给予率先进行自贸区谈判的国家以适度优惠的市场准入条件,这将有利于促进谈判进程,降低谈判成本。谈判进程应当由易到难逐步推进,同时适当考虑上合组织非谈判国的反应并采取相应的应对措施加以缓和。双边一体化组织的名称最好避开自贸区的提法,尽量减少对上合组织非谈判国的刺激。对最初谈判对象国作出适度让步、给出优惠条件的目的在于诱发多米诺骨牌效应,最终目的是以中国的一体化方案为基础实现上合组织的经济一体化。

(四)存在大量有待解决的关键性问题

在中亚地区,各种自贸区协议交叉重叠,情况非常复杂。尤其是上合组织和欧亚经济联盟拥有众多共同的成员,如果上合组织自贸区得以落实,那欧亚经济联盟与中国的自贸区谈判该怎么谈?如果根据贸易自由化的程度分级,哪个将是优先,哪个将是其次?如果自贸区自由化程度问题解决了,只加入一个组织而非另一个组织的成员国利益又将如何保障?自贸区内成员国与第三方国家或经济组织签署另一份自贸协议,又将对其他成员国带来哪些影响?自贸区成立后,一个成员国能否利用另一个成员国与第三方国家或经济组织签订的自贸协议进入他国市场?原产地规则怎么保障?人员流动怎么调控?

二、在新疆建设上合组织自贸区中国区的设想方案

新疆位于我国西北边陲,地处欧亚大陆腹地,是我国对外贸易最具潜力的地区之一。随着经济社会的发展,在新疆开展上合组织自贸区中国区建设的意义十分重大,新疆需要依靠自贸区发展国际贸易,刺激经济增长,维护地区和平稳定。因此,在设立上海合作组织自由贸易区时,自贸区最佳的中国区平台有且只有新疆这个区域,而且也只有乌鲁木齐、喀什、霍尔果斯、阿拉山口、阿勒泰、塔城、兵团第九师白杨市、第十师北屯市、第十二师、第四师可克达拉市以及第三师图木舒克市靠近喀什的几个农牧团场(如托云牧场、红旗农场、41团、东风农场、伽师总场)等沿边靠近外贸口岸的城市,才具备设立上合组织自贸区中国区的条件。

(一)上合自贸区中国区的整体建设框架

上合自贸区建设的策略,应以区域平台为试点,以向西通道为联系,以国际贸易规则为标准,依托新疆的区位优势,建设以新疆为主要载体的上合自由贸易试验区。关于上合组织自贸区中国区的总体建设框架,以乌鲁木齐国际陆港区(含兵团第十二师)、喀什经济开发区(含兵团分区)、霍尔果斯经济开发区(含兵团分区)、塔城开发开放试验区(含第九师白杨市)以及阿拉山口口岸、红其拉甫口岸、都拉塔口岸、伊尔什斯坦口岸、吐尔尕特口岸、木扎尔特口岸、吉木乃口岸、卡拉苏口岸等重要口岸为依托,共同建设上合自由贸易试验区中国区,加强国际国内两个市场的联通,深化我国向西开放。

在此基础上,推动陆路开放重要节点城市发展,如乌鲁木齐市、喀什市、伊宁市、霍尔果斯市、兵团第四师可克达拉市、塔城市、兵团第九师白杨市、阿勒泰市、兵团第十师北屯市、阿图什市等城市作为上合自贸区中国区重点发展城市,增强新疆对周边的影响力和辐射力。

1.发展模式

新疆地域广阔,单独的口岸申报不能支撑自贸区的发展,无法辐射带动新疆全面发展。目前在已有的自贸区中,上海新增临港片区成功进阶为一区多园,各个片区形成金融、科创、贸易等多功能集群,联动发展效果良好,带动长江经济带的全面发展。

2020年哈萨克斯坦贸易和一体化部发布消息,计划与乌兹别克斯坦在边境建立类似于中哈合作中心的经贸中心,已经签署相关协定。中哈边境合作中心成功的经验和优异的发展成果得到了中亚各国的认可。

借鉴已有经验以及新疆经济发展现状,上合自贸区中国区的建设可采取一区多园、以点带线、带面的发展模式,以中哈霍尔果斯边境合作中心(含兵团特区)、喀什特区(含兵团特区)、塔城开发开放试验区(含第九师白杨市)为核心建设区,以阿拉山口综合保税区、喀什综合保税区、乌鲁木齐综合保税区为辅助建设区,作为辐射拓展。

中哈边境合作中心和喀什特区、塔城开发开放试验区打造新疆乃至未来中国中西部的经济驱动点,利用政策优势,打造未来中亚地区的硅谷中心,以“喀什-阿图什、伊宁-霍尔果斯、塔城-巴克图-白杨”三点带动三线的发展,乌鲁木齐(十二师)、阿勒泰、北屯、阿拉山口、可克达拉根据三大中心区的需求、各自的发展情况,分别打造高新科技、能源加工、物流制造高地,促进产业链的集聚,避免同质化竞争,将乌鲁木齐、喀什、阿拉山口综保区及考虑新设立阿勒泰-北屯、塔城-白杨综保区逐步升级为自贸区片区。初级产品经过喀什、阿拉山口、塔城-白杨、阿勒泰-北屯综保区的深加工、工业制造后转至中心区中哈边境合作中心进行出口贸易,以乌鲁木齐综保区内的高新科技为依托,多地融合发展,优势互补,带动新疆和新疆兵团的全面发展,实现新疆经济发展的新腾飞。

2.制定高标准的贸易规则

与上合组织自贸区国家进行多方沟通,共同制定一个适用于上合组织自贸区统一的国际贸易规则:包括贸易标准、产权保护、解决争端机制、跨境数据自由流动等方面,减少贸易摩擦和投资争端。

3.信息化的数据平台

依托2018年乌鲁木齐与腾讯在数字政府方面的探索建设,以5G、互联网+、区块链等高科技技术为核心,搭建智能化大数据平台,对自贸区整体进行数据升级,打造信息化自贸区。

(二)上合自贸区中国区的建设策略

1.加强基础设施的互联互通,增强贸易联系度

要进一步加强上合自贸区中国区与上合自贸区其他国家的基础设施的互联互通,提升与中亚各国的经贸合作联系。基础设施的联通将促进区域贸易、资本和人员在同一大市场范围内加强自由流动,有利于发挥上合组织成员国各方面的优势。基础设施的互联互通要加强中欧班列西通道的建设,加强推进中吉乌国际铁路、中巴国际铁路和“中国-中亚环天山铁路环线”(这是城镇规划君何方洪的首创理念)等区域性重大交通基础设施建设;增强新疆“一港两区”的核心引擎作用,加强各国家级经开区之间的合作,形成合力,打造集中欧产业发展、国际贸易、金融服务和文化合作交流于一体的平台。

2.发展中欧班列,拓宽开放深度

研发适用于宽轨与标准轨的列车,减少中欧班列途经自贸区各国的繁琐步骤,强化铁路相对于航运的时间优势。与“一带一路”沿线国家统一运输标准,由国家层面交流制定形成一套基于铁路运输得比较完整的运行体系。同时,计划2023年开工建设的中吉乌国际铁路和未来建设的中巴国际铁路都应该采取铁路的1435mm标准轨距,实现上合自贸区国家之间的铁路“不换轨”无缝衔接。

要加大对中欧班列的宣传力度,借助2020年签订的中欧贸易协定,积极推动与欧洲国家展开在高新顶尖科技、红酒等领域的贸易合作,实际解决中欧班列回程所载货物较少的问题。另外,在全球新冠肺炎疫情不断蔓延,国际航班大幅度减少的情况下,充分发挥中欧班列的优势,扩大规模,保证国际部分供应链的正常循环,减少疫情对国际贸易的影响。

3.消除贸易壁垒,增进理解互信

中国应与上合组织自贸区国家在降低关税问题上,在上合组织框架下加强沟通,降低准入门槛,逐步降低关税,逐步提高贸易依存度,逐步实现中国新疆与中亚五国贸易的自由化。

4.借鉴金融经验,推进金融创新

新疆应该借鉴上海自贸区金融改革经验,在上海合作组织自贸区内简化跨境人民币结算业务流程和手续,推动人民币国际化进程,打造区域性的离岸金融市场;实行“负面清单”制度,探索各领域开放。搭建金融汇率交易金融平台,建立预警机制,加强金融风险预警合作。同时,在疫情全球流行的大背景下,针对国外因疫情采取的超宽松货币政策建立追踪小组,密切关注其对新疆新兴市场的影响并及时采取措施;完善信用债监管制度;精准防范金融重点领域,提高行为监管有效性。

5.创新海关监管体系,促进贸易便利化

一方面,新疆应与上合自贸区国家商讨共建一个快速通关审核机构,由中国与上合自贸区国家共同管理监督。在中方与哈方的霍尔果斯口岸设立联合查验的卡口,进行跨国监管的先行试验试点。另一方面,建立电子口岸,推进信息化通关建设;建立远程监管、智能审图等智能监管体系,建立企业信用积分机制,成立专门技术小组开展重点查处,缩短通关时间,促进贸易便利化。

三、建设上合自贸区中国区必须对新疆的行政区划进行优化调整

上合自贸区中国区,其建设需要适当行政力量的推动。行政区划的调整需要从国家战略及经济社会发展两个层面进行综合考虑,从而适应和促进上合自贸区中国区的发展。自贸区有利于促进经济发展及体制改革,其建设需要适当行政力量的推动。上合自贸区中国区的建设需要全面的改革,其中行政区划调整是适应自贸区建设要求的重大改革之一。新疆的城市化管理水平与行政区划调整的力度能否推动自贸区的建设,是一个具有重大现实意义的课题。 行政区划受政治改革、经济发展、功能规划的影响,需要随着城市发展进行调整。

行政区划指的是在某一国家的领土上,综合考虑地理及历史条件、经济联系等状况,根据政权架构和职责履行的要求,对行政管辖范围的划分和调整。而行政区划的管理幅度一般是指一个行政区直接管辖的下一级行政区的数量。管理幅度有一定的限度,过大或者过小均会影响管理效果,需要处理好政区管理单元间的关系,把握好合理的规模。因此,管理幅度能在一定程度上反映当地的经济社会发展水平。而对于基层管理单元而言,管理幅度包括人口幅度和面积幅度。人口幅度指每个行政管理单元服务的人口数,面积幅度指每个行政管理单元管理的面积大小。

城市化管理不同于城市管理,它是指对已经城市化的地区采取不同于农村的管理模式。城市化管理的对象是城镇居民,而农村化管理的对象主要是农村居民。城市化管理包含于城市管理,后者伴随着城市的出现而产生,适用于城市发展中的任一时点,而前者以快速城镇化为背景。

(一)上合自贸区中国区建设对新疆行政区划调整的要求

相比喀什、霍尔果斯经济特区和塔城开放试验区,上合自贸区中国区建设更加市场化、规范化、国际化,这对行政区划管理提出了新的要求。首先,市场化意味着贸易和投资的自由便利与高度发展,尽可能放宽市场准入条件,减少政府的干预,进一步改革管理体制,使得市场在经济发展中起决定性作用。因此,行政区划调整一方面需要适当简政放权,赋予市场活力;另一方面需要推动行政体制改革,坚持扁平化管理,给予地方更大的管理空间。其次,规范化意味着自贸区需要提供公平、统一、高效的法治化环境,管理者能够及时处理可能出现的问题,保持社会的稳定与和谐。因此,行政区划调整需要均衡各个辖区的管理幅度,同时要招揽急需人才,提升管理效率,提高应急处理能力。

再次,国际化代表着开放与包容,要求建立符合国际标准的公共服务体系,打造开放包容的品牌。因此,行政区划调整需要适当提高城市化管理水平,及时建立城市型政区。一方面在规划的引领下加强基础设施建设,努力改善城市面貌,全方位开放,尊重不同的文化;另一方面要积极学习各地的建设经验,推动精细化管理。

通过梳理新疆1955年撤省设立新疆维吾尔自治区以来的行政区划调整,包括撤县设市、撤地区设地级市及市辖区调整等,我们发现部分调整因素对现在及将来的区划优化仍有一定的影响,而且目前的行政区划格局还存在需要完善的方面。这些因素均影响自贸区发展,影响当地市场化、国际化与规范化发展,需要在未来区划调整时加以注意。

(二)新疆行政区划存在的问题

随着城市化水平的提高,新疆及新疆兵团的地级市、县级市及市辖区数量均有所增加,但仍存在以下问题:一是行政管理层级过多,影响了行政效率和国家政策的快速贯彻落实。比如新疆伊犁哈萨克自治州行政管理层级多达6级。二是还存在“地区”这一派出机关,目前新疆就多达5个地区。三是新疆的地级市和县级市数量过少,目前只有4个地级市,除掉兵团城市和州府城市、地区首府城市外,就只剩下7个县级市。

(三)关于对新疆行政区划优化调整的建议

而上合自贸区中国区是深化改革开放的重大举措,其区划调整工作更是重中之重,需合理规划,综合考虑新时代定位及历史条件等因素稳步推进。行政区域作为经济社会活动的载体,其设置合理与否会直接影响到经济社会发展活动的成效。研究适合上合自贸区中国区发展的新疆行政区划调整,还需要探讨新疆和新疆兵团的经济社会发展水平。有效率的行政管理建立在与之相适应的区域人口和面积的基础上,管理幅度过大或过小分别意味着行政资源的缺失或浪费。一般来讲,管理幅度越均衡,经济社会发展水平越高。但对管理幅度适中的度量,并没有一个明确的指标。

所以城镇规划君何方洪建议对新疆的行政区划进行优化调整:一是7个地区尽快完成撤地设市任务;二是伊犁州不再名义上管辖塔城地区和阿勒泰地区,让伊犁州只管辖州直县市,减少伊犁州的行政管理层级;三是将具有独立自然空间和经济空间的叶尔羌河流域、“库拜沙新”区域、天山北坡区域、焉耆盆地新增加4个地级市;四是加快奇台县、玛纳斯县、焉耆县、若羌县、巴楚县、叶城县、莎车县、新源县、布尔津县、乌恰县撤县设市。

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