重视并发挥调查核实权的基础性功效

　　要点提读

　　◎行政公益诉讼作为新生检察业务,其工作难度和工作强度都很大,应针对行政公益诉讼工作的特点配齐、配强专业化人员,尤其是基层检察机关作为办案的主要力量,更要注重加强专业人员的配备。

　　◎检察机关要及时总结工作实践的经验,制定完善调查核实权的法律规定及操作程序,进一步细化调查核实的具体方式,着重围绕立案的标准、违法的行为事实、公益损害的后果、法定的职责及涉及的相关案情展开调查核实,使调查核实的措施手段更具可操作性。

　　行政公益诉讼通过督促行政机关依法全面履职,及时有效地保护国家利益和社会公共利益。调查核实权是检察机关办理行政公益诉讼案件的必要基础和保障。调查核实权行使能力的高低,证据材料的获取是否全面合法,将直接影响诉前检察建议的制发能否精准高效,对案件提起诉讼后的质效也有决定性作用,更关系着国家利益和社会公共利益最终是否能够得到有效保障。下面,笔者就调查核实权行使过程中存在的问题进行分析,并就如何加强调查核实权行使、完善保障措施等提出建议。

　　一、行政公益诉讼中调查核实权的运行状况

　　首先,调查取证的力量与专业性不足。行政公益诉讼业务涉及的行政执法行为种类多、范围宽,而公益诉讼人员力量有限,如何从纷繁复杂的行政执法中发现违法行为,是困扰行政公益诉讼的一个难题。行政部门的职能交叉关系和繁琐的内部审批程序,又对调查核实权的有效运用造成困难。而且,行政公益诉讼业务开展时间有限,且相关的法律规范、操作程序和调查取证经验较为欠缺,行政公益案件调查取证又有着自身所特有的复杂、敏感和广泛性、专业性较强的特点。如在国有财产保护领域国有资产的股份转让、财务审计和估价、公司重组改制等方面,如何认定国有资产是否遭受损害,检察人员仍缺乏专业领域的知识和取证能力。

　　其次,调查手段缺乏保障措施和强制力。“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条和新修订的《人民检察院组织法》第21条均明确规定,检察机关办理公益诉讼案件进行调查核实,收集证据材料,有关的行政部门及组织、公民应当配合,但条款中对调查核实的具体手段和措施并没有进行明确规定,调查手段缺少程序性的保障措施,以致出现一些案件办理中行政机关工作人员、行政相对人以及利害关系人、证人等的拒不配合。如某检察院在办理某集体土地是否被改作其他用途一案时,行政部门坚称相关的证据材料须经政府同意后才能提供,现场的经营者也拒不提交相关资料,对检察院出具的询问通知书也置之不理,使得调查取证工作陷入困境,有关事实无法查清。

　　再次,技术条件欠缺导致取证难度大。以环境污染行政公益诉讼案件为例,由于违法事实成因复杂,造成的环境污染危害潜伏期也较长,给调查取证带来的难度很大。又如废气和污水排放型案件中,由于这类污染受气候、时间、天气等各种因素的影响会出现易变性,自然就给获取固定证据带来不确定性。证据材料的收集和固定成为目前面临的主要问题,环境资源、废气污水等专业性鉴定对技术的要求较强,检察机关本身缺少必要的技术鉴定条件,在调查核实过程中多通过委托第三方机构或专家鉴定,从而造成时间周期长、花费成本高的问题。

　　最后,调查核实权的行使不规范。由于规范调查核实权的规定不够明确,同时行政部门对公益诉讼工作还缺乏有效了解,导致部分行政部门可能产生抵触心理。检察机关往往采取座谈的方式阐明工作职能并了解掌握案件的情况,认定案件事实的证据多为座谈笔录、会议纪要和行政部门有关资料的复印件。由于大部分案件没有进入诉讼流程,对调查获取证据的具体程序及内容又缺乏外部关注与监督,无形中导致部分办案人员忽视了调查获取证据的规范性,调查中并没有向行政部门出示《调取证据清单》《调取证据通知书》,甚至会以工作记录来代替询问笔录,案件若进入诉讼流程,所收集证据的证明力自然将受到影响,在证据的展示环节陷入困境。

　　二、完善行政公益诉讼中调查核实权的建议

　　一是要严格依照法定程序调查取证。检察机关行使调查核实权必须严格依照法律规定的程序,与国家公权力监督属性和社会公益属性相适应,不得突破监督的职责范围,调查核实的具体事项也必须与国家和社会公共利益是否遭受损害及行政部门是否依法履行职责密切相关。在调查获取证据时,要尽可能地不干扰涉案单位及工作人员的正常活动和合法权利,尽可能地降低调查取证工作对涉案单位及工作人员可能造成的负面影响,做到取证的方式方法和证据的内容形式均符合法律的相关规定。

　　二是要完善人员配备和专业化建设。要提高对行政公益诉讼工作的重视程度。行政公益诉讼作为新生检察业务,其工作难度和工作强度都很大,应针对行政公益诉讼工作的特点配齐、配强专业化人员,尤其是基层检察机关作为办案的主要力量,更要注重加强专业人员的配备。同时公益诉讼检察人员应加强对环境资源、食品药品、国有财产保护等领域有关专业知识的学习掌握,还可以采取聘请专业执法人员、相关专家学者授课、实地调查研究等多种措施,不断提高自身的专业知识储备和理论素养。

　　三是要规范调查取证程序和可操作性。检察机关要及时总结工作实践的经验,制定完善调查核实权的法律规定及操作程序,进一步细化调查核实的具体方式,着重围绕立案的标准、违法的行为事实、公益损害的后果、法定的职责及涉及的相关案情展开调查核实,使调查核实的措施手段更具可操作性。建议上级检察院定期开展行政公益诉讼案件的质量评查,着重对文书的制作、调查取证的程序、证据的内容形式等进行严格规范的评审,以加强检察机关的内部约束。

　　四是要明确规定惩戒措施。对不协助或不配合检察机关调查核实案件事实的当事人,在有关法律法规中要明确规定其承担的协助或配合调查取证的义务,并具体规定违反此义务的相关惩罚措施。如对拒不配合调查取证的国家工作人员,视情节的轻重,可移送有关主管部门予以党纪政纪处分;对拒不协助调查取证的当事人可酌情纳入社会征信系统,对故意篡改证据、捏造事实伪造证据的行为人,可列入失信“黑名单”。

　　五是要赋予实施扣押、查封、冻结等强制措施的权力。检察机关办理公益诉讼案件时,若没有采取扣押、查封、冻结等强制措施的权力,调查核实权将失去国家强制力的保障,从而使调查核实困难重重,同时也给违法当事人转移证据材料、逃避规避处罚留下了可乘之机。因此,国家在完善相关立法时,建议赋予检察机关采取扣押、查封、冻结等必要强制措施的权力,以确保调查核实工作的顺利完成,并设置严格规范的审查程序,规范强制措施的适用。

　　(作者分别为河南省方城县人民检察院检察长、综合业务部主任)