对长沙城市更新项目实操中的3大难点，该如何有效破解？

|城市更新专题研究系列·42·睿诚研究院|

文|罗乾波

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前言

8月10日下午，睿诚研究院受邀参与了在湖南湘之说律师事务所举办的“湘之说·中建五局城市更新业务交流座谈会”。

当日，主要就长沙城市更新项目实操中的实施主体资格认定、招商招标中的法律问题、土地及工程项目锁定问题、城市更新政策的支撑问题、征拆费能否封闭问题、如何有效实现项目自平衡等实务难点，三方从各自不同角度进行了深度沟通，在很多问题上达成了共识，同时表示，将在长沙的城市更新项目中凝聚各方力量去排忧解难、和推动长沙城市更新事业的发展。

在此，非常感谢湘之说律所的盛情邀请，能为城市更新业务难题提供一些支撑。

期间，湖南湘之说律所主任袁维民先生提出了许多独到的见解和观点，让我们受益匪浅。

袁维民先生

湖南湘之说律师事务所主任

中建五局作为雨花区红星片区城市更新项目的核心实施主体，该团队严谨务实。

当天，中建五局投资公司城市更新项目负责人唐晴龙先生携其精英团队，一来就其当下在红星项目实操中遇到的许多问题进行了系列“轰炸”，让我们看到了一家有央企血统的大型企业在具体项目的操作中，所展现出来的对工作负责、对企业负责和对项目及城市发展负责的精神和担当，让大家有很深的触动。

唐晴龙先生

中建五局投资公司城市更新项目负责人

近期，睿诚研究院与远洋、金茂等央企在长沙两安用地和片区开发等方面做了有效交流，最后我们团队有一个强烈的观感——央企的使命感、责任感和务实精神等，可能与惯常的认识差距甚远——很多人对央企感觉很神秘，总觉得他们做事都是云淡风轻的，不像民企那样苦哈哈的，实则不然，上述唐总团队、远洋团队和金茂团队展现出来的自发自觉的态度等，都是当下众多央企居安思危和砥砺前行的真实写照。

在中国的大市场中，身份的区隔越来越模糊，战略、态度和行为将是导致不同市场主体结局差异的主要原因。

政策在规范、模式在转换、竞争在优化，没有谁可以携某一方面资源或优势等来号令天下。

受本次会议主要探讨内容及唐总团队的态度有所感触，简述如上。

下面，重点就会议中的一些启发和感悟，睿诚研究院将形成一个小系列专题文章，来解读我们的思考和做部分分享，以供各位朋友交流沟通。

也谨以该文前言，作为本系列的导语或序章，敬请关注和支持为谢！

02

三大难点梳理

结合近期与省内外各位朋友的交流、以及本次座谈会的思考等，于长沙城市更新项目的实际操作来讲，中建五局等以来自市场第一线的众多问题，极大刺激了湘之说和睿诚研究院团队，也会给业内提供具体问题的思考，作为专业的法律、投融资和商业等类咨询服务机构，我们皆秉持“为破解现实问题而赋能”的宗旨，为国内城市更新领域的发展输送各自不同的专业智慧和价值。

国内许多同行也看到了类似问题，并做了很多有见解的阐述，就不再饶舌。

本文，仅就长沙区域城市更新项目实操中的主要问题进行总结和梳理，会更有针对性一点。

对此，睿诚研究院独家分析认为，目前长沙区域的城市更新项目在实操中，主要有下述三大难点需要破解：

◢ 1、进入路径问题

按国家和地方相关政策，由于国内城市更新尚处于试点期，目前各项目的实施主体基本为政府授权的城投或城市更新公司作为核心主体，由此类主体作为第一梯队在开展各地的项目，在这个层面，区域性城投或国企就不存在进入路径的烦恼，按政府安排执行就可以了。

关键是社会资本等类主体，在切入模式和路径等方面有一些约束和障碍，央国企和民企等，需要依照区域政府及其政策的要求来参与。

中建五局、葛洲坝、中国电建和华润等，都需选择合适的方式来参与此类项目。

其中，因政策要求和企业战略等不同，会出现不同的方式。

比如，招商蛇口在观沙岭、金茂在雅塘片区等，因其企业战略的指引，而导致招商和金茂只做净地摘牌。

另外，为有效和健康推动长沙城市更新项目的发展，在政策和实力等方面，民营企业进入城市更新项目的难度会更大，但并不是说民企等就没有机会，因为从国家或地方政策的表述中，积极鼓励社会资本进入这个领域，内里也涵括了民营资本的价值。

睿诚研究院观察，不同性质的社会资本，在进入城市更新领域时，其方式会有所不一样。

◢ 2、政策和模式的支撑问题

如上，在中建五局城市更新项目投资团队提出的众多问题中，实际上暴露了长沙或其他区域城市更新项目操作过程中的政策等难点。

这是一个比较普遍的难题，并非长沙就可以解决。

为什么国家要进行21个城市试点？

就是因为国内的城市更新，还比较前端，必须在综合各地有效实践的基础上，再来完善相关政策的顶层设计，一城一项目只是个案，难以成为顶层设计的参考。

因而，在长沙，中建五局等企业遇到的困惑，也具有一定的代表性，很多实际问题的化解需要时间去优化和改变，也不是一个企业或地方政府就可以给出答案的。

会谈中，唐总及其团队一直在“拷问”大家，希望能够获得解惑之方案，各位专家只能从政策和相关模式方面进行有实际支撑的回应。

缺乏穿透式的解决方案，是目前大家遇到的一个共同难题，各领域都爱莫能助。

但，湘之说和睿诚研究院，各自提出了从政策深化、极致运用、模式借鉴和立法等层面来建立更有效的体系的支撑思路，获得了中建五局团队的认同。

◢ 3、自平衡和隐性债务问题

对于城市更新项目的自平衡问题，早在6月16日我们在给天心城发集团做城市更新培训时，一位领导就其负责的项目上的困惑，当时就提出了这个问题——“在不大于2的拆建比指标约束下，我们项目很难实现自平衡，该怎么办？”

举这个例子，只想说明，具体城市更新项目在实操中，自平衡会受各类政策、因素影响，项目内部的自平衡短期内很难实现。

这也成为国内城市更新项目操作中的一个不可承受之痛。

大家都很纠结，无论央国企或是民营公司，都要为最后的财务指标负责，城市更新项目的自平衡基本都成为了“纸上谈兵”或“理论模型”，实际上都很难做到，尤其是那些动辄上千亩的大型片区（或单元）类城市更新项目，因其周期较长，一下很难看到清晰的未来。

在以前通行的二级开发中土地分成模式和限制政府或央企等隐性债务的制约下，重金投入后，项目有效资金的回流方式被打破，造成城市更新项目资金回血的主要通道被关闭，也导致城市更新项目在自平衡中，难以回旋和不可持续。

在去杠杆和减债务等政策及其趋势下，城市更新步入到一个新的阶段和周期，以前的很多方式和手段，都已失灵。

近几年，国家对各地政府及其平台公司的隐性债务等，非常密集地出台了各项指导和约束政策，也让国内大型城市更新项目在融资和资金导入等方面，有其红线控制，让相关平台或公司不敢触碰和跨越。

雨花区红星片区城市更新项目在引入合作伙伴的招商公告中，就明确提到了“不能增加政府的隐性债务”这一点，充分表明在城市更新项目上，规避隐性债务的动作已然渗透到具体项目的细节中来。

同时，作为央企的中建五局也有不可触碰的红线，与雨花国资公司有一样的边界。

政企两个方面，遇到的难题都将一样；所以，在当日的交流中，唐总特别强调了这一问题。

化解问题和架设有效模式，迫在眉睫。

小结：

上述三大问题，主要归纳了国内城市更新项目操作中的核心难点，至于过程中项目招商招标是否合法合规、招采及招标两招合一、项目实施平台中的SPV架构及其内容设计、社会资本全产业链的项目有效获取等细节问题，都没有跳出上述三个方面的框架，皆为不同阶段内需要思考和落地的具体问题。

睿诚研究院认为，在目前相关大政策相对缺失的空间内，很多细部问题难以有效化解。

然而，我们睿诚研究院有一个观点是——正因为其不完善，才有足够的创新和发展空间；在国家或地方的各类政策中，没有写死能怎么样或不能怎么样，都提到了可以一事一议，其实，就是给了大家很多的操作空间。

国家鼓励各地积极探索、创新策略和手段，那么在长沙的城市更新项目的操作中，是不是也有很多想象空间呢？

古人云：运用之妙，存乎一心！如此而已。

初级阶段，自有其破局策略和手法，先行者有肉吃；

成熟阶段，自当遵规守据亦步亦趋，参与者要火拼！

03

破局策略建议

综合考虑上述问题，非一日可以完全解决那些现实情况，同时又要开展具体项目的各项推进工作，因此睿诚研究院提出以下三大策略，以供大家参考：

◢ 策略1：以时间换空间

首先是接受和认同，这点毋庸置疑。政府和社会投资人各有自己的特殊关注点和要考虑的实际问题，然而，城市更新是国内一盘大棋，不会因为某一个主体的问题而停滞。

所以，在趋势之下，各主体要做好心理建设和准备，不要因噎废食和裹足不前。

这里所讲的“以时间换空间”，主要是指且行且思考和不断完善之。古往今来所有困难的事情，当时的支撑条件都不会完全具备，这与当下的城市更新项目实操类似，在运动和发展中不断解决实际问题，而最后达成预定目标，才是有效的方式。

处在同一个大时代背景下，不同的人的思考深度和准备不同而已。

理解不了这一点，只能夙夜难寐、焦虑缠身而得病，也看不到未来的美好。

当然，我们这样说，并未否定各实施主体的积极思考和穷根问底的精神及能动性，而是想表明：如望而却步，必将失守江山；如见招拆招，可能会引领时代！

◢ 策略2：有效梳理和分解问题，在合理资源支撑下，逐步破解和接近目标

会议中，针对实施主体资格的歧视性、一二三级联动的缺陷等问题，湘之说袁维民主任以其多年履职不同类政府顾问的经历，提出了一个以专家论证形式来化解具体困局的方案，并阐述了一些成功的案例，让中建五局团队看到了曙光和希望。

举此例子，重点想阐述，一切的问题和难点，基于不同的环境和条件，都有破解的可能性，但需要合适的专业资源来支撑。

再比如，在对城市更新政策的通盘理解和灵活运用上，对城市更新的资金整合体系上，睿诚研究院也提出了系统的资金体系设计模式和支撑建议。

这一切都说明，大事大项目推进过程中，遭遇各种困难是必然的，但化解的手段需要思想和相关优质资源的支持。

如此，随着时间的流逝，在不同的合适阶段，充分运用不同条件等，方可不断解决各个相关实际问题和趋近运营目标。

◢ 策略3：合力携手，为完善政策等的顶层设计而不断努力

睿诚研究院在以前的文章中，有一个观点——中国的城市更新是一个产业和政策性驱动下的产物，现今许多的实操难点、堵点等问题，基本都是这两大因素不能有效支持的现实表现。

也即要回到顶层逻辑来思考。

实践中，每一个个体或实施主体，都有其相应责任和价值。

从大的生态系统来讲，每一个人都是有价值的，都应该去思考一下其中的问题；当然这个要求比较高，难以做到，但对其核心价值链中的主要个体而言，不能为城市更新的发展提供独到的思想或价值，就将逐步消失于市场、和丧失竞争力。

因此，在面对复杂的问题时，我们建议从问题的起点和核心驱动力的角度来思考和探索，最后通过大家的努力而形成一整套成熟的可指导各地项目发展的政策体系，来为各类主体分忧解难。

这才是国家号召大家积极试点及探寻的本意，也是推动中国城市更新发展的不竭动力。

故，将其总结为第三策略。

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结束语

在本文结束前，再简单归纳一下。

睿诚研究院觉得：

年轻的中国城市更新，在成长的过程中必将遇到各类烦恼；

试点期的中国城市更新，需要大家积极去尝试和积累经验；

发展中的中国城市更新，借助深厚的东方底蕴和智慧，将能开创出一片崭新和繁荣的天地！

无论是3大难点，还是众多堵点，随着时代的发展，将会有如潮涌般的团队或个人来提供智慧与能量。

有感于8月10日座谈会中不同团队对当下现实问题的碰撞和思考，睿诚研究院就第一个重要问题做了一些分析和阐述，诚与各位领导和同行欣然交流。

未尽的一些相关重要问题，我们会在接下来的几篇专业文章中继续做分享，以供大家斧正。

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