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各城市财政赤字猛增,问题真的很严重吗?

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最近,两则热门话题引发关注,让人对地方政府财政稳定问题的担心不由得陡增。

话题一:公务员降薪成功引起《环球时报》胡主编的关注。他的公务员朋友告诉他,“预计今年全年(薪水)要减少三分之一。” 作为当今年轻人无比向往的体制内工作,这种现象的出现,不禁让人在连续40度高温的三伏天,泛起一阵阵刺骨的寒意。


话题二:河南周口市郸城县发布全县公交停运公告,网上一片哗然。公告称,公交公司经营困难,驾驶员工资连续几个月发不上,导致城市公交全部停运。据说,经营困难的背后,在于财政补贴没有发下来,这样的场景估计会让不少当地人唏嘘不已。


与此同时,国家统计局最新公布的一张统计表,似乎正在坐实人们的担心。

在这张名为《2022年上半年全国31省市本级一般预算收支及赤字情况》的统计表中,31个省份地方收支净额全线告负,无一为正。


数据来源:国家统计局

进一步的数据分析,不难发现,相比2021年同期,国内大多数省份的一般财政预算缺口更大,比如经济发达的浙江、广东两省,缺口分别从去年同期的205亿、1618亿元变成1252亿、2912亿元,增加幅度高达1000亿元,而多年略有盈余、常年“一枝独秀”的上海,上半年因疫情原因,历史同期首次转负,为-18亿元。


数据来源:各财政厅(局)网站

仅从一般预算收入的增速来看,今年上半年,“西升东降”的区域格局较为明显。

西部省份中,内蒙古、山西、新疆的财政预算收入增速均超过40%,分列前三位。这些资源型省份,受益于俄乌冲突等国际地缘政治因素,以及由此引发的国际能源格局变化和价格飙升,随着本省内的能源供给量和价格双向增加,财政预算收入增幅得到保障。

东部省份中,上半年受疫情冲击较大的三个省份吉林、天津、上海,财政预算收入均大幅下降,增速分别为-28.6%、-17.7%和-12.9%,处于增速榜后三位。


资料来源:国家统计局,海通证券研究所

除了以税收为主的一般预算收入,政府性基金收入也是组成地方政府财力的重要部分。2021年,政府性基金收入约占财政总收入的25%,其中土地出让相关收入占90%。因此,土地出让收入成为地方政府的“第二财政”,不无道理。

不过,今年上半年,受宏观政策调控和市场环境的持续影响,房地产市场走弱,全国土地出让收入锐减,同比下跌31.4%,政府性基金收入随之大幅减少,同比下降28.4%。如果全年土地出让收入跌幅在30%-40%,那么今年土地出让收入将相对于去年减少2.6-3.5万亿元,这将对地方财力形成显著制约。

这就不难理解,最近地方政府开始琢磨地产政策的重新调整了。不过,在房住不炒的基调下,以及经济前景不明的环境下,地产投资和消费的信心,可能还需要一段时间来重新树立。以房贷为支撑点的居民部门杠杆,在2021年之后呈现躺平状态就是一个很好的例证。

居民部门杠杆率


资料来源:中国人民银行、国家统计局:国家资产负债表研究中心

不可否认,无论是一般预算收入,还是政府性基金,上半年地方政府财政的现金流承受较大的压力。好消息是,地方债的提早发行和快速使用,将有助于缓解短期压力。

2022年上半年,我国地方政府债券发行规模合计5.25万亿元,同比增长57.14%。其中,考虑到土地出让收入的大幅下降,政府加快了地方专项债的发行,以补充政府性基金的资金来源。

2022年,预算批准的新增专项债券额度为3.65万亿元,截至6月底,已经新增发行3.41亿元,占比高达93%,实际上与政府决策层所要求的“在6月底前基本发行完毕”的进度相当。

与前3年相比,今年地方专项债的提前量无疑大大增加,财政支出效应有望在后续显现。


资料来源:Wind,国盛证券研究所

如果说,今年上半年是政府收支的一个特殊短期断面,那么从中长期历史和国际比较来看,我国政府债务水平究竟如何?是否还有上升空间?

根据国家资产负债表研究中心的统计,截至2021年底,按照中央政府债务和地方政府显性债务合计,我国政府部门狭义债务为53.5 万亿元,对应的政府杠杆率为46.8%。

不过,考虑到我国地方政府的隐性债务,主要是城投有息负债,还有53.4万亿元,那么我国政府部门广义杠杆率达到93.5%,超过国际警戒水平的60%。


不过,从国际对比来看,我国93.5%广义政府杠杆率,虽然明显高于新兴市场65.5%的平均水平,但远远低于日本的224.9%,即使与发达经济体平均水平115.2%相比,我国财政的负债能力仍有一定水平的上升空间。


资料来源:Wind,海通证券研究所,截至2021年底

如果考虑到后续经济刺激和就业压力缓解,政府财政加杠杆,对冲经济下行,将是一个中期必要措施,无论是1990年代之后的日本,还是2008年之后的美国,都走过一条同样的道路。毕竟,企业和居民部门的杠杆,在经济低迷时期,有着不可承受之重。



数据来源:BIS,长江证券研究所

所以,要担心的不是短期的财政赤字,而是找到合适的中长期产业升级路径。

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