新形势下重塑土地储备整治全生产链的思考（以重庆市为例）

摘 要：当前我国土地储备制度已形成了较为成熟的运行模式，其在保障“净地”供应、优化土地资源配置、促进土地资源合理利用等方面发挥了重要作用。但随着我国发展的外部环境和内部条件发生深刻复杂变化的背景下，土地经济高质量发展面临着新形势、新使命和新要求。在新形势下，土地储备制度也面临着规划引领不足、考核体系不完善、储备存量结构单一、储备整治对供给保障不足等问题。本文以重庆为例，致力于探索土地储备工作在贯彻新发展理念下，进一步推动对规划、收储、整治、供应全生产链的重塑，旨在优化土地储备整治管理体系、推进土地储备整治工作转型发展。

　　土地储备制度是我国土地市场建设的重要基础性制度。1997年上海市发布《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》，拉开了我国土地储备制度的序幕。此后随着国民经济的快速发展与建设用地的需求增加，国家以及各省市相继出台土地储备有关办法，并在近20年的发展过程中，经历了自下而上、由各地实践到制度层面不断完善的过程。在全面深化改革的背景下，我国经济发展进入了新常态，农村土地征收制度改革、投融资体制改革、“多规合一”以及新版《土地储备管理办法》的发布等产生的重要影响促使土地储备制度深刻转型。重庆市作为全国储备土地改革的先行区，通过不断建立健全储备土地体制机制，积极探索有机重塑规划、储备、整治、供应全生产链的方式方法，推动了城市建设的发展，但在具体的土地储备工作中，也出现了一些新问题、新挑战。

　　一、重庆储备土地制度变迁和总体概况

　　1.1 重庆储备土地制度变迁

　　重庆市土地储备整治制度始于2002年重庆市政府印发的《重庆市国有土地储备整治管理办法》，其规定了实施土地储备的机构、范围、程序和资金管理等事项。随后组建了市地产集团、市城投公司、市渝富公司等融资平台，并将原市一级的土地整治储备中心和土地整理中心划入市地产集团，实行“两块牌子，一套班子”的运作模式，初步形成了国有平台主导的土地储备模式，标志着重庆市土地储备工作进入新发展阶段。

　　随后，重庆市按照原国土资源部出台的《土地储备管理办法》等有关文件规定，相继发布《关于进一步加强土地储备整治工作的通知》《重庆市人民政府办公厅关于进一步规范土地储备管理的通知》等文件，对土地储备主体管理、储备土地审批权限、土地储备程序以及土地储备监督监管等进行了规范，同步成立重庆市土地储备整治中心，将土地储备整治职责纳入管辖内容，实现了由国有平台主导的土地储备模式向政府主导型的土地储备模式的转变。

　　此外，早在2005年重庆市政府先后印发了《关于重庆渝富资产经营管理有限公司增加土地储备和土地整治职能的批复》《关于重点水利工程土地储备有关问题的批复》文件，明确了储备土地不仅具备城市扩张预留空间和提升土地价值等功能，还承担着加快市政府筹集基础设施建设资金和促进社会事业发展的功能。在储备整治主体方面，重庆市主要有市、区两级储备整治层级。

　　1.2 市级储备土地概况

　　2002年至今，市级储备土地累计完成整治并出让66.27平方公里，实现土地出让金2807.07亿元，净收益约1300亿元，有力推进了全市社会经济发展。截至2021年11月底，全市在管市级储备土地面积为161.97平方公里，其中现行规划已覆盖面积123.45平方公里，包括居住用地31.62平方公里、商业商务用地10.48平方公里、其他用地81.35平方公里，市场价值约4759亿元，土地收益2237亿元。但总体来看，重庆市当前储备土地面积较少，土地价值和收益偏低。

　　二、当前储备整治体制运行存在的问题

　　2.1 土地储备整治规划引领成效不足

　　国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据，对土地储备整治工作具有指导约束作用。当前，重庆市土地储备空间受市区两级重点基础设施建设财政资金平衡影响较大，其在储备土地的区域、规模、类型等层面受项目驱动，导致土地储备的整体运作未能与国土空间规划紧密结合，规划引领成效不够突出，主要表现在以下两个方面：一是储备区域与城市发展的重点区域结合度不够。以现行市级土地储备土地为例，目前尚有约18平方公里储备土地应纳而未被纳入国土空间规划建设用地覆盖范围，且在配套建设层面突出表现为规划产业用地偏多、公共交通实施布局不够、公共设施与绿地等空间布局还不够合理等。二是土地供应与整治规划统筹度不足。尽管各储备土地整治机构编制各自的整治计划，但受储备地块分布零散、成片集中度不高、储备整治机构协调度不够，以及整治资金等限制，导致土地供应和整治工作的系统性研究不足，储备土地供应与整治工作较为割裂。

　　2.2 存量储备土地结构有待优化

　　受市区两级财税体制影响，市级储备土地范围限定于中心城区范围内，而目前在管市级储备土地主要来源一是市级整治储备机构的转储项目；二是市政府指定性收储项目，该类项目大多带有解决国企脱困、转型发展、环保搬迁等特定目的。除转储的土地外，重庆市土地储备整治中心成立以来新收储的土地仅有285.13公顷，且点状多、成片少、面积小，缺乏商业性谈判收储项目，收储渠道有待进一步拓宽，存量储备土地结构有待优化。

　　2.3 考核体系尚不完善，整治效率有待提高

　　土地储备是一项需要实现综合性目标的体制设计，应对其实际运行的绩效进行综合的评价与考核，方能保证其发挥出构想中的全面作用。目前，重庆市尚未建立起系统全面的土地整治机构绩效评价考核体系。具体来看：一是整治实施单位内部的考核年度任务指标差异较大，完成难度系数不一，难以形成统一的考核指标体系；二是考核方式较为单一，主要采取年中、年底目标任务完成情况考核，缺少日常考核的量化累积，导致考核结果不能反映工作全貌；三是考核内容尚不全面，目前主要针对年度须完成的整治工作进度进行内容考核，尚未包括整治计划和方案制定、土地管护、按时交地等其他工作内容。

　　此外，在考核体系协调性层面，市区两级未能形成有效联动，区政府、市电力公司等单位支持力度较弱，各单位间协同考核合力不足。

　　2.4 储备整治对土地供应的保障作用有待提升

　　受储备土地数量较少、储备来源路径单一等因素影响，储备土地存量能够推向市场的规模也十分有限，加之土地储备整治计划与供应计划编制脱节，储备整治时序与供应时序不能有效对接，导致完成储备和前期开发土地的空间分布与市场需求不匹配。因此，总的来看，土地储备和供给运行机制衔接不够紧密，储备整治对供应的保障作用不足，使得土地有效供给规模有限，对土地市场的“调节器”作用尚需完善。

　　三、重塑土地储备整治全生产链的对策和建议

　　3.1 强化规划引领，提升土地价值

　　土地储备是空间规划实施的重要抓手，同时也是实现城市土地价值提升的重要途径。为促进土地储备与上位城市规划紧密结合，强化国土空间规划、“十四五”土地储备规划等对市级土地储备规划的引领作用，需充分把握城市建设对各类土地规模、结构的需求，以“集中连片储备、节约集约利用”为导向，摸清底数、整体操盘，将土地储备规划纳入国土空间规划专项规划管理。同步细化编制土地储备计划，合理确定土地储备范围，确保土地储备空间与规划空间适配，同时与城市近期建设规划、土地市场运行、城市建设资金需求及地方政府债务限额相适应。并做好储备土地供应与整治的统筹工作，在确保规划要求得到满足的前提下，协调并重土地储备的经济、社会和生态的综合价值，以实现空间布局效能的最大化。例如，根据规划方案是否科学、交通区位是否优良、土地价值是否显现等因子对储备土地进行成熟度分析，科学分析土地出让的市场最佳时机，倒排土地整治时序，以实现储备土地价值最大化。

　　3.2 拓宽收储渠道，优化储备存量

　　根据重庆市经济发展水平、财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素综合确定土地储备总体规模，并妥善处置好存量土地储备债务。同步推进存量储备土地结构优化，通过积极盘活闲置土地、低效用地，化解批而未供、供而未用土地，加快实施旧城区改造与城市地下空间综合开发力度。进一步拓宽收储渠道，加快收储重要基础设施、公共设施用地，加速推进重点基础设施和公共设施建设，根据重庆市市级土地储备“十四五”规划要求以及轨道交通TOD、高铁等建设筹资需要，逐步增加重庆市中心城区的市级储备土地面积，逐步增加商业性谈判收储项目，完善城市功能。

　　3.3 增强考核实效，提升整治水平

　　完善土地储备整治实施机构年度目标考核内容，侧重于土地储备整治实施后产生的生态、经济、社会影响和效益进行多层级指标体系的评价。具体来看：一方面通过调整考核方式，将考核次数从年底的一次分解为每季度的四次，通过加权平均等方式形成最终考核总分，强化绩效管理阶段性和过程性；另一方面通过完善考核内容，增加整治计划和方案制定、土地管护要求和日常交办事项完成情况等其他工作内容，统筹兼顾，通过绩效考核倒逼整治单位工作有序高效进行，形成良性循环，有效提升土地整治质量。此外，建立起市区两级协调联动、多主体共同配合的联合考核机制。首先，加强与市财政、区政府的沟通协调，构建“责任分担、利润共享、多方共赢”的利益共同体，共同加快市级土地储备整治工作进度，争取区政府在土地征收、规划制定及修改、项目前期手续办理、土地供应，市电力公司在高压线搬迁，市燃气公司在燃气管道迁改等事项上的大力支持，缩短项目手续办理时限。其次，积极推动市级储备土地范围内学校、公园建设模式创新，探索“学校、公园由市级财政先行安排专项资金由整治实施机构代建后再出让或同步出让周边经营性用地”方式，有效提升片区的公共配套成熟度、城市空间品质和储备土地价值。

　　3.4 重视供应保障，加强整治衔接

　　建立符合城市建设发展规划的土地供应制度，着眼于储备土地前端环节，加大土地收储力度，多策并举挖掘和盘活存量可收储土地资源，全要素推进土地储备，落实“净地出让”要求，弥补土地资源“量”的不足。加强储备土地前期开发，规范土地整治项目管理，围绕整治单元基本情况、整治内容、土地管护计划、整治验收入库、资金预算等内容，科学编制储备土地整治计划，提升整治效率，构建起“成片整治、成片供地”格局。制定合理的土地储备、整治与供应计划，确保计划能够协调对接，保障土地供应的及时和高质量，满足城市发展建设用地需求。

　　四、结论

　　重庆市土地储备正逐步由相对粗放的管理模式向精细化方向转变，这对加强国有土地资源管理、规范国有土地使用权出让行为、防止国有土地资产流失具有重要的意义。但土地储备工作仍需强化整体性、系统性管理，并融入规划、储备、整治、供应全生产链之中。因此，在新政策形势和职能背景下，要实现新时代土地储备的高质量发展，对储备土地生产链的优化重塑不可或缺。（重庆市土地储备整治中心李为科 彭光明）