乙方突破“财评审计”⑥|为何工程结算金额与审计结论大相径庭？

政府投资项目或国有企业组织招标的工程项目中，经常会在招标文件或者合同中约定建设工程竣工后，以审计结果作为工程价款的最终结算依据。在结算中，发包人会要求以审计结果为工程价款结算金额；在诉讼中，发包人会以审计结论作为减少工程款支付金额的理由，由此导致发包人与承包人产生大量争议。为什么实际工程结算会与审计结论大相径庭？

原因一：审计的目的是为了提高政府财政资金使用效益，防止国有资产流失，即形成了当前审计“审减”的准则。

《审计法》第一条：为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。

《政府投资项目审计规定》第八条：审计机关应当提高工程造价审计质量，对审计发现的多计工程价款等问题，应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算。

《财政违法行为处罚处分条例》第九条：单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（三）违反规定超概算投资。

从上述规定来看，为了提高政府财政资金使用效益，防止国有资产流失，形成了当前“审减”不“审加”的准则，这径直造成了实务中审计机关将“审减率”当成主要考核指标。在这个管理机制下，审计结果极易脱离实际，从而给承包人造成较大的经营风险。

实际上是政府管理部门依据《审计法》和《预算法》对利用财政性资金建设的项目的一种监督和管控。严格来说，审计和财政评审，是政府对于投资项目法人主体的一种行政管理和监督，不应该延伸到不属于其管理对象的、作为合同主体的承包人。

原因二：国有投资项目的甲方与政府审计机构是“父子关系”，“儿子”发包工程，结算时“老子”说了算。

《审计法》第二十三条：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。

《审计法实施条例（2010修订）》第二十条：审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：

（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；

（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。

审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。

根据上述规定，政府审计是审计部门依据《审计法》及其实施条例对利用财政性资金建设的项目的一种监督和管控，在这种监督和管控下，政府审计部门与发包人（建设单位）的之间的关系类似“父”与“子”，“儿子”使用资金的情况需要“老子”监督和管控。即发包人与承包人签署合同后，承包人按照约定及发包人的指令进行施工，最终结算由发包人的“老子”——政府审计部门说了算。

现实中，承包人不同意发包人的意见，发包人便不上报审计；或者承包人和发包人对于实际完成的工程量和价款都没有异议，但是审计对于部分变更和增加价款不予确认。

原因三：政府审计的主体是审计机关和被审计单位，承包人对审计活动信息知之甚少，根本无法介入到审计活动中。

《审计法》第三十四条：审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供财务、会计资料以及与财政收支、财务收支有关的业务、管理等资料，包括电子数据和有关文档。被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。

《审计法》第五十三条：被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

根据上述《审计法》二十三条、三十四条、五十三条之规定，审计是审计机关与被审计单位（或建设单位）之间的行政行为，其主要参与人是审计机关和被审计单位。承包人是审计活动中的第三方，根本无法有效介入到审计活动中，承包人也并非是被审计的对象。《审计法》也并未赋予承包人在审计活动中有举证和提出意见的权利，仅规定了被审计单位不服审计决定的救济途径，却没有赋予承包人与被审计单位同等的权利救济方式。

原因四：项目施工过程是动态的，审计是静态的，大量增加的工程量未能进入审计。

工程建设过程中往往会出现设计深化、设计变更、追加施工等工程范围变化，或发承包双方以签证、补充协议、会议纪要等形式调整合同原定的计价方式、风险承担等，还有可能出现不可抗力、情势变更、涨价、地质条件变化等新情况，而上述施工过程中形成的文件或变化往往不被政府审计部门所采纳。

五、总结

如果政府审计真实、客观、合法，那么工程结算应当于审计结论相差无几。但上述种种原因造成了审计结论远远少于实际工程结算。但是承包人在遇到审计结论少于实际工程价款的情形也不要气馁，审计机关和财政部门的审计结果，本质上也是一种证据，是否采信，应由法院和仲裁机构根据实际情况确定。如果审计结果具有不真实、不客观情形，则当事人可以通过补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，承包人可以申请对工程造价进行鉴定。