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城投公司转为国投公司就能走出困境吗?

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作者|席加省 资深国资国企研究专家

拥有18年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验,常年活跃在国企改革一线,深度服务客户超过100家,执行咨询项目超过200个

很多城投公司都在谋求转型。面对日益严峻的经济形势和日益严格的财政及金融监管政策,很多城投公司债务缠身、融资受限、项目乏力、内外交困。面对现状,很多地方政府纷纷推动城投公司转型,希望以转型求发展,防范债务风险,摆脱发展困境。

在城投公司转型方向中,有一种模式叫国有资本投资公司(简称:国投公司)。近些年的城投公司转型中,似乎国投公司格外受到青睐,各地纷纷改组或新设国投公司,希望以此走上发展的康庄大道。

但现实很骨感。很多城投公司并没有因为改为国投公司就焕然一新,走上发展的快车道。相反,人还是那一批人、事还是那一些事,模式还是那个模式,国投公司成为“新瓶装旧酒”,并没有改变这些城投公司的命运,债务危机仍然迫在眉睫,融资瓶颈仍然难以突破,公司效益仍然一言难尽,困境依然还是走不出去。

显然,期望改名就走出困境本身就是幻想。并且,城投公司转型成功的关键也不在国投公司这种模式上。想要真正走出困境,必须要找准方向、精准定位、持续努力,绝不是换个新名字、挂个新牌子那么简单。

01

国投公司模式并不适合所有的城投公司

城投公司似乎从表面上看很容易转型为国投公司。可实际上,城投公司跟国投公司之间的距离可是极为遥远。

国投公司是国有资本运作的两类公司之一。国有资本投资公司、国有资本运营公司(简称:国运公司)是国有资本授权经营机制改革的产物。区别于实体类国有企业,国投公司和国运公司本质上实现了企业所有权和经营权的分离,从管企业向管资本转型,是重大的改革。

两类公司是资本类公司,实体公司则是产业类公司。两类公司都是从事资本运作的,是国有资本市场化运作的专业平台,主要业务是开展国有资本运作,不从事具体生产经营活动。

国投公司是以产业竞争力为核心,以对战略性核心业务控股为主,以投资、融资、产业培育、资本运作等为手段,提高产业竞争力,着眼点是国有资本的控制力、影响力。

国运公司是以国有资本回报为核心,以财务性持股为主,以股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等为手段,盘活国有资产存量、融合社会资本,着眼点是国有资本的合理流动和保值增值。

城投公司又是什么呢?城投公司出身可谓是解决基础设施建设的资金筹措问题,其功能清晰且单一:融资平台。长期以来,城投公司功能单一、模式简单(委托代建),长期充当地方政府的第二财政和委托代建方的角色,其业务核心是两个:融资、项目。

城投公司显然可以转型为国投公司。但从实际上看,城投公司实际上是兼具国投公司、国运公司的双重功能。

同时,城投公司转型为国投公司有现实的难度。第一,从设立方式上看。如果是新设国投公司,则容易空心化,增加夹层的功能很难发挥。如果是改组为国投公司,则原来的业务、资产、债务、人员剥离重组也是巨大问题。第二,从城投公司功能来看,其核心还是围绕“城市”和“产业”推进资源、资产经营,远谈不上资本运营阶段。

因此,城投公司的转型绝不只有国投公司这一个方向,大可不必赶时髦。城投公司转型是目标,路径可以多样化,既可以成为国投公司,也可以发展成金融集团,也可以发展成开发建设集团,也可以成为产业运营商。这就需要城投公司立足区域,正视现实,扬长避短,找到最适合的路。

02

城投公司走出困境的核心是市场化经营

城投公司转型,关键是市场化经营。通过市场化经营,城投公司从输血发展变为造血发展,从依赖财政变为反哺财政,走出可持续的发展道路。

城投公司想要真正摆脱困境,建立良性的资源-资产-资本-资金循环是关键。资源、资产、资本、资金如何循环?业务是核心。强大的业务能够产生收入、利润、经营现金流,是资源价值变现的关键,是资产得以保值增值的基础,是资本和实体相融合的核心,是资金得以循环利用的先决条件。

如何做好市场化经营?城投公司要抓“1+3”的经营体系。

所谓“1”是经营的核心:以区域经济和社会发展为基础的业务经营。城投公司不能抛开区域经济谈发展,或者盲目全国化发展。区域经济才是城投公司安身立命的根本,是夯实发展基础的坚强后盾。

因此,城投公司的业务选择、业务组合就极具区域特色。城投公司的核心业务、业务范围要从区域经济发展中去筛选,要从地方政府的经济发展和产业规划中去谋划。城投公司的业务要深度融合区域经济社会发展。

不过,城投公司要警惕过度多元化。围绕区域经济社会发展,城投公司最大的问题不是业务匮乏,是业务太多太杂,没核心、不聚焦,什么都做,什么也做不好。城投公司业务要聚焦、专业化。选择最有优势的业务,同时要从项目思维向产业思维转变,做实业务主体。

所谓“3”是指城投公司业务发展的三大支撑:资源、资产、资本。

第一,要做好资源经营。城投公司最大的优势是什么?是地方政府拥有的资源,大到土地,小到门面房,政府拥有的国有经营性资产遍布整个城市与开发区。让这些资源充分发挥价值,城投公司责无旁贷。

但有资源和能经营好资源是两回事。有些城投公司面对政府拥有的资源是不会要、不敢要、不会用,甚至暴殄天物。因此,城投公司应该要有城市资源经营的理念、模式、方法,激活存量资源、创造增量资源,为政府创造价值,为自身发展奠定坚实的资源基础。

第二,要做优资产经营。传统上,城投公司极为看重资产规模,这是城投公司评级增信的基础,“有吨位才有地位”根深蒂固。这也造成了很多城投公司盲目堆积资产,资产大而不强、结构不良,资产的经营性差。

因此,城投公司要围绕资产结构、效益展开资产经营。城投公司存量资产要优化,千方百计盘活存量资产,同时新增优质资产,推动公益性资产的置换,提高资产经营能力,提高净资产收益率。

第三,要做强资本经营。城投公司长于融资,与金融机构、监管机构打交道很多,但对于多层次的资本市场了解不多,自身的金融业务短板很突出。

因此,城投公司要树立产融结合的模式,在资本运作上做强,以市场化模式补齐发展的金融短板,真正能够建立产业-资本互动模式,推动金融要素聚集,为区域经济发展创造更优良的资本环境。

03

城投公司走出困境的保障是机制改革

如果不推动城投公司进行市场化机制改革,走出困境无从谈起。对于城投公司来说,市场化经营机制改革主要包括如下三个要点:

第一,重塑政企关系。城投公司是地方政府投资设立的。地方政府是城投公司的出资人(唯一股东),在法律上拥有股东权利,同时地方政府还在城投公司的业务、重大事项、甚至日常经营管理上拥有决定作用。

城投公司想要发展,政企关系必须要重塑,方向就是从管企业向管资本转型,地方政府从承担无限责任、行政管理的方式转为承担有限责任、理清政企边界、防范债务风险的资本管理模式,推进国资监管体制改革。

特别要注意,地方政府应该科学界定国资监管机构、城投公司的关系。城投公司的情况很特殊,国资监管机构与城投公司平级甚至级别不如城投公司,城投公司的业务主要来源于地方政府直接决定或其他的部门,所以理清国资监管机构与城投公司的关系很重要,不能生搬硬套国资监管的相关规定。

第二,强化集团管控。城投公司天然具有集团化发展的条件,这体现在城投公司旗下各类独资、控股、参股子公司众多,业务相当多元化,想不集团化发展都难。

城投公司集团化发展要解决整体效率和风险的问题。对于子公司众多的城投公司来说,维护集团整体价值最大化才是核心目标,因此要提高效率、防范风险,要强化集团的战略、财务、人力资源、风险、信息化的管控能力。

城投公司还要解决业务经营的活力和效率问题。当然,集团与子公司之间的权责边界绝对不是一成不变的,绝不能“一统就死”、“一放就乱”,要根据子公司的功能定位、对集团贡献、业务规模等各个方面设立权责界面。

第三,激发内生动力。与一般国有企业不同,城投公司面临的人力资源问题尤为复杂,人员结构复杂,薪酬体系落后、绩效考核形同虚设、重组整合冲突等问题交织在一起。

转变管理模式尤为重要。传统城投公司管理体制实际上是参照党政事业单位的,无论是职位设置、薪酬体系等大概都是如此。市场化经营机制改革,就是要将参照系从政府转到市场,将价值原点从身份转变为岗位,建立市场化激励约束机制。

激励约束机制是核心。显然,大锅饭不可取,对核心人才、高贡献人才的激励必须要市场化,让激励机制更有张力、更有竞争力。同时要强激励、严考核,增加压力,建立科学的激励约束机制。



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