城投公司转为国投公司就能走出困境吗？

作者|席加省 资深国资国企研究专家

拥有18年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验，常年活跃在国企改革一线，深度服务客户超过100家，执行咨询项目超过200个

很多城投公司都在谋求转型。面对日益严峻的经济形势和日益严格的财政及金融监管政策，很多城投公司债务缠身、融资受限、项目乏力、内外交困。面对现状，很多地方政府纷纷推动城投公司转型，希望以转型求发展，防范债务风险，摆脱发展困境。

在城投公司转型方向中，有一种模式叫国有资本投资公司（简称：国投公司）。近些年的城投公司转型中，似乎国投公司格外受到青睐，各地纷纷改组或新设国投公司，希望以此走上发展的康庄大道。

但现实很骨感。很多城投公司并没有因为改为国投公司就焕然一新，走上发展的快车道。相反，人还是那一批人、事还是那一些事，模式还是那个模式，国投公司成为“新瓶装旧酒”，并没有改变这些城投公司的命运，债务危机仍然迫在眉睫，融资瓶颈仍然难以突破，公司效益仍然一言难尽，困境依然还是走不出去。

显然，期望改名就走出困境本身就是幻想。并且，城投公司转型成功的关键也不在国投公司这种模式上。想要真正走出困境，必须要找准方向、精准定位、持续努力，绝不是换个新名字、挂个新牌子那么简单。

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国投公司模式并不适合所有的城投公司

城投公司似乎从表面上看很容易转型为国投公司。可实际上，城投公司跟国投公司之间的距离可是极为遥远。

国投公司是国有资本运作的两类公司之一。国有资本投资公司、国有资本运营公司（简称：国运公司）是国有资本授权经营机制改革的产物。区别于实体类国有企业，国投公司和国运公司本质上实现了企业所有权和经营权的分离，从管企业向管资本转型，是重大的改革。

两类公司是资本类公司，实体公司则是产业类公司。两类公司都是从事资本运作的，是国有资本市场化运作的专业平台，主要业务是开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。

国投公司是以产业竞争力为核心，以对战略性核心业务控股为主，以投资、融资、产业培育、资本运作等为手段，提高产业竞争力，着眼点是国有资本的控制力、影响力。

国运公司是以国有资本回报为核心，以财务性持股为主，以股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等为手段，盘活国有资产存量、融合社会资本，着眼点是国有资本的合理流动和保值增值。

城投公司又是什么呢？城投公司出身可谓是解决基础设施建设的资金筹措问题，其功能清晰且单一：融资平台。长期以来，城投公司功能单一、模式简单（委托代建），长期充当地方政府的第二财政和委托代建方的角色，其业务核心是两个：融资、项目。

城投公司显然可以转型为国投公司。但从实际上看，城投公司实际上是兼具国投公司、国运公司的双重功能。

同时，城投公司转型为国投公司有现实的难度。第一，从设立方式上看。如果是新设国投公司，则容易空心化，增加夹层的功能很难发挥。如果是改组为国投公司，则原来的业务、资产、债务、人员剥离重组也是巨大问题。第二，从城投公司功能来看，其核心还是围绕“城市”和“产业”推进资源、资产经营，远谈不上资本运营阶段。

因此，城投公司的转型绝不只有国投公司这一个方向，大可不必赶时髦。城投公司转型是目标，路径可以多样化，既可以成为国投公司，也可以发展成金融集团，也可以发展成开发建设集团，也可以成为产业运营商。这就需要城投公司立足区域，正视现实，扬长避短，找到最适合的路。

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城投公司走出困境的核心是市场化经营

城投公司转型，关键是市场化经营。通过市场化经营，城投公司从输血发展变为造血发展，从依赖财政变为反哺财政，走出可持续的发展道路。

城投公司想要真正摆脱困境，建立良性的资源-资产-资本-资金循环是关键。资源、资产、资本、资金如何循环？业务是核心。强大的业务能够产生收入、利润、经营现金流，是资源价值变现的关键，是资产得以保值增值的基础，是资本和实体相融合的核心，是资金得以循环利用的先决条件。

如何做好市场化经营？城投公司要抓“1+3”的经营体系。

所谓“1”是经营的核心：以区域经济和社会发展为基础的业务经营。城投公司不能抛开区域经济谈发展，或者盲目全国化发展。区域经济才是城投公司安身立命的根本，是夯实发展基础的坚强后盾。

因此，城投公司的业务选择、业务组合就极具区域特色。城投公司的核心业务、业务范围要从区域经济发展中去筛选，要从地方政府的经济发展和产业规划中去谋划。城投公司的业务要深度融合区域经济社会发展。

不过，城投公司要警惕过度多元化。围绕区域经济社会发展，城投公司最大的问题不是业务匮乏，是业务太多太杂，没核心、不聚焦，什么都做，什么也做不好。城投公司业务要聚焦、专业化。选择最有优势的业务，同时要从项目思维向产业思维转变，做实业务主体。

所谓“3”是指城投公司业务发展的三大支撑：资源、资产、资本。

第一，要做好资源经营。城投公司最大的优势是什么？是地方政府拥有的资源，大到土地，小到门面房，政府拥有的国有经营性资产遍布整个城市与开发区。让这些资源充分发挥价值，城投公司责无旁贷。

但有资源和能经营好资源是两回事。有些城投公司面对政府拥有的资源是不会要、不敢要、不会用，甚至暴殄天物。因此，城投公司应该要有城市资源经营的理念、模式、方法，激活存量资源、创造增量资源，为政府创造价值，为自身发展奠定坚实的资源基础。

第二，要做优资产经营。传统上，城投公司极为看重资产规模，这是城投公司评级增信的基础，“有吨位才有地位”根深蒂固。这也造成了很多城投公司盲目堆积资产，资产大而不强、结构不良，资产的经营性差。

因此，城投公司要围绕资产结构、效益展开资产经营。城投公司存量资产要优化，千方百计盘活存量资产，同时新增优质资产，推动公益性资产的置换，提高资产经营能力，提高净资产收益率。

第三，要做强资本经营。城投公司长于融资，与金融机构、监管机构打交道很多，但对于多层次的资本市场了解不多，自身的金融业务短板很突出。

因此，城投公司要树立产融结合的模式，在资本运作上做强，以市场化模式补齐发展的金融短板，真正能够建立产业-资本互动模式，推动金融要素聚集，为区域经济发展创造更优良的资本环境。

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城投公司走出困境的保障是机制改革

如果不推动城投公司进行市场化机制改革，走出困境无从谈起。对于城投公司来说，市场化经营机制改革主要包括如下三个要点：

第一，重塑政企关系。城投公司是地方政府投资设立的。地方政府是城投公司的出资人（唯一股东），在法律上拥有股东权利，同时地方政府还在城投公司的业务、重大事项、甚至日常经营管理上拥有决定作用。

城投公司想要发展，政企关系必须要重塑，方向就是从管企业向管资本转型，地方政府从承担无限责任、行政管理的方式转为承担有限责任、理清政企边界、防范债务风险的资本管理模式，推进国资监管体制改革。

特别要注意，地方政府应该科学界定国资监管机构、城投公司的关系。城投公司的情况很特殊，国资监管机构与城投公司平级甚至级别不如城投公司，城投公司的业务主要来源于地方政府直接决定或其他的部门，所以理清国资监管机构与城投公司的关系很重要，不能生搬硬套国资监管的相关规定。

第二，强化集团管控。城投公司天然具有集团化发展的条件，这体现在城投公司旗下各类独资、控股、参股子公司众多，业务相当多元化，想不集团化发展都难。

城投公司集团化发展要解决整体效率和风险的问题。对于子公司众多的城投公司来说，维护集团整体价值最大化才是核心目标，因此要提高效率、防范风险，要强化集团的战略、财务、人力资源、风险、信息化的管控能力。

城投公司还要解决业务经营的活力和效率问题。当然，集团与子公司之间的权责边界绝对不是一成不变的，绝不能“一统就死”、“一放就乱”，要根据子公司的功能定位、对集团贡献、业务规模等各个方面设立权责界面。

第三，激发内生动力。与一般国有企业不同，城投公司面临的人力资源问题尤为复杂，人员结构复杂，薪酬体系落后、绩效考核形同虚设、重组整合冲突等问题交织在一起。

转变管理模式尤为重要。传统城投公司管理体制实际上是参照党政事业单位的，无论是职位设置、薪酬体系等大概都是如此。市场化经营机制改革，就是要将参照系从政府转到市场，将价值原点从身份转变为岗位，建立市场化激励约束机制。

激励约束机制是核心。显然，大锅饭不可取，对核心人才、高贡献人才的激励必须要市场化，让激励机制更有张力、更有竞争力。同时要强激励、严考核，增加压力，建立科学的激励约束机制。