红星对话｜人口经济学家张耀军：全国户籍制度统一已在眼前，“学历落户”会被淡化甚至停止

“抢人大战”中，学历向来是引才的“隐形门槛”。日前，上海、浙江相继更新落户政策。上海放出大招，该市高校应届硕士毕业生无须评分，可直接落户；杭州则宣布，本科、研究生毕业两年内，可先落户后就业。

这并不意外。每个城市都希望能尽可能多地吸引优秀人才，而学历是最直接的一种。不过很快，这种落户方式或将成为历史。

上月发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》明确，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。

“全国户籍制度的统一已在眼前。”人口经济学家、中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授张耀军表示，上述方案进一步缩小了地方政府的自主空间，可以预见的是，“学历落户”一定会被淡化甚至停止。

不仅如此。在张耀军看来，户籍不应成为一道人口分配的数学题。他强调，未来以人为核心的城镇化，不应该再有学历限制等的存在，“社会公平指向一体化，城乡、城市，甚至是区域、城市群之间的边界，将会逐渐消失”。

张耀军

“以人为核心”的城镇化

一定会淡化“学历落户”

红星新闻：户籍制度改革并不是新鲜词汇。这一次有何不同？结合当下实际，它有何新内涵？

张耀军：事实上，我国的户籍制度一直在慢慢放开。2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的口径是“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”。但到了2018年，中小城市和小城镇（城区常住人口100万以下）就开始全面放开落户限制，2019年又扩大至Ⅱ型大城市，即城区常住人口100万至300万的城市。

这一次，看似“300万”的尺度不变，但制度的统一性有了明显提升，一些细节越来越不含糊。比如过去最常见的“学历落户”，是典型的城市自主性政策，引发了很多关注和争议。但今年的方案提出，超大特大城市要精简积分项目，并确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例——注意，这一定程度缩减了政府自主的政策空间，反过来，推动了全国户籍制度的统一。

当然，任何改变都不会一蹴而就。必须承认，城市规模越大，分工越细，服务更完善，创新能力、医疗教育等资源水平更高，对人的吸引力也更强。所以这一次，户籍政策仍然为500万以上的超大城市“留白”。这种宽泛的条件可以给地方探索改革留下空间。

但这种空间一定是有限度的。因为城市发展的历程与经验告诉我们，没有人口更新的城市缺乏活力，一定会衰落。比如近年来北上广深也有“学历落户”，但常住人口增量并未有明显提升，甚至已经出现负增长。

所以说，未来“以人为核心”的城镇化，一定会淡化当前户籍制度的最大门槛——学历限制。这意味着，当前城乡、城市，甚至是区域、城市群之间的边界会逐渐消失。当然，这还有很长的路要走。

资料图片 图据图虫创意

红星新闻：为什么会从“学历落户”开始？

张耀军：“学历落户”在业界一直存在争议。有人认为，学历是人的属性之一，居民受教育程度可以直接提升城市素质。当然，必须承认学历存在一定重要性，具体到个人，高学历可以带来就业优势，甚至还会影响工作、生活的质量。

但归根结底，学历始终是隐形门槛，会存在机会的不均等。所以，从另一个角度看，“学历落户”是不符合新型城市化“以人为核心”的原则。

如果不弱化学历门槛，低学历的人口依然无法进入城市，享受城镇化的红利。也就是说，学历是人的属性，但户籍制度不能限制某一属性。

这也是“长痛”与“短痛”的博弈。我国户籍制度是从1958年开始实施，当时百废待兴，需要设置政策门槛。但发展至今，我们追求的城乡一体和整体最优，此时城市有义务反哺乡村，大城市有责任帮扶小城市，不能再“掐尖”去尾，而要共同协调发展。

所以短期内，城市或许会面临学历“陷阱”的短痛，但长期来看，消除户籍制度改革，也可以在刺激人口流动和工作机会的同时，倒逼城市居民不断提升学历素质。

城市群发展与城镇体系合理化

双向互动、相互促进

红星新闻：为什么户籍制度要走向统一？

张耀军：户籍制度的统一，就是要形成合理化的城镇体系。

为什么？当年，户籍制度的形成，是担心过多的农村人口流入城市，不能保证全国农产品尤其是粮食的供应。更直白地说，户籍制度就是为了解决粮食安全问题，所以当年城镇化的特点，是通过户籍制度限制人口流动，即限制了城市发展。

后来，我们发现城市逐渐成为了经济发展的发动机，所以城市化越发受到重视。当然，此时的城市发展依然是受限制的，由于担心大城市的出现会带来管理成本增加等风险因素，在上世纪80~90年代实行“小城市大战略”，以发展中小城市为主。

当城市发展至今，尤其是“十三五”开始，可以看到大城市发展加速，大中小城市的城镇体系正在走向合理化，资源配置越来越走向优化。所以，这一次政策中，户籍制度的统一也围绕大中小城市协调发展，且城市群是发展重点，以城市群的形成促进城镇体系合理化，以城镇体系合理化支撑城市群发展，城市群发展与城镇体系合理化双向互动，相互促进。

红星新闻：为什么是城市群？

张耀军：户籍制度改革的思路，从过去以城市为主体，开始逐渐转变为以城市群为主体。城市群发展强调相邻城市间的内在联系，并通过这种联系合理分工，达到整体最优。

中国提出打造19大城市群，目前这19个城市群拥有全国75%的人口、88%的GDP，但国土面积只占总面积的25%，说明城市群发展的集约性，因此发展城市群是我国后城市化时代的关键和重点。在这一时间节点上，通过城镇化实施方案提出“一盘棋”的人口户籍制度是一种信号。

事实上，人口与GDP间存在超过10%的差距，正是城市群可以继续吸纳人口的证据。可以预测，城市群未来的人口一定是增长的。

成都金融城夜景 红星新闻资料图片

比如成渝地区双城经济圈，除了成都、重庆，近几年来周边城市户籍人口数量也出现增长。这背后，是联系越来越紧密的城市形成的城市群，可以弥补单个城市的不足，提升相邻城市共同的承载能力，优化地区整体资源。

一体化，就是紧密联系、合理分工，打造城市群内部各个城市的资源配置的最大化。当前市场还没有完全、充分地成为配置资源的决定性力量，一些地方还存在着对市场分割的行政干预，城市间的体系对接的一体化程度还不高。通过改善市场配置资源的能力来破除行政力量的阻碍作用，反而能够促进一体化。

同时，积分落户制度伴随着政府配额数量，随着改革的深化，名额可以放得再宽一些，这也是此次户籍改革的重点方向。

比如一个人在城市群内的二线城市或准一线城市住了两年，到一线城市去工作，前面的两年是否可以累积到一线城市的积分。通过渐进式的改革，在城市群内部的不同城市间可以加强积分落户的一体化进程。

值得注意的是，上世纪90年代之前，户籍制度限制了农村人口的流动。到了新世纪，户与人分离的现象越来越严重，导致了今天常住人口与户籍人口共存的格局。

这一次新出台的实施方案提到，到2025年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。而缩小两者差距的关键，正是城市群的形成和发展。

户籍改革的最终目标：

从户籍登记转变为户口登记

红星新闻：有人担心城市化的发展，更多农村人口迁移到城市去，长期在城市工作生活，农村是否会形成空心化？

张耀军：必须承认，一部分农村未来会形成空心化。这是乡村面临的挑战，同样也带来了机遇。

空心化是正常现象，全球各国城市化的发展历程，一定伴随着城市人口增加、农村人口减少，但这不一定直接导致乡村衰败。换句话说，乡村也即将面临大洗牌——

一类会逐渐减少人口密度，恢复其生态功能，原住民则迁往附近更宜居的县城等居民点生活。这未必是坏事。

城市的主要功能是发展社会经济，但其生态资源需求，比如煤矿、天然气、建筑材料等，仍将大部分来自乡村地带。不适合生活的乡村，可以还原其生态功能，对城乡平衡发展也是作出贡献。

成都崇州道明镇竹艺村 红星新闻记者 陶轲 摄

另一类乡村主要是指大城市周边的农村，它们往往具有高度的垄断资源，包括自然资源、文化资源，比如成都周边有名的竹艺村就是典型的案例。这类乡村有着城市不可替代的功能，包括教育、假期休闲等资源，可以吸纳一部分人继续留在乡村，使这些乡村得到可持续发展。

红星新闻：如何预测户籍制度下半场改革？

张耀军：其实这一次的实施方案中已有方向。里面提到，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。此前，“七普”数据中常住人口，就是以居住半年以上为衡量标准。

不要小看“经常居住地”，背后显现了户籍改革的最终目标：从户籍登记转变为户口登记，也就是说，最终将取消户籍，以及附着在户籍背后的医疗、教育等资源。

当然，目前超大城市还没有完全放开户籍制度。这一次在实施方案中再次明确提出来，是一个很大的进步。中央层面需要有相应的政策出台，推进地方政府进行像户籍制度改革、土地资源的配置和土地制度相应的改革，还有制定统一的标准，产业准入的负面清单等都需要中央协调地方。

户籍制度改革的最终目标就是把户籍变成一个在常住地的登记制度，通过这个登记，地方政府可以准确掌握常住人口的规模，为高效管理与高质量服务提供准确信息。

一些特大城市和超大城市长期积累的大量外来人口，由于基础设施、公共服务的供给短缺，无法实现在一夜之间就立即给所有人户籍身份，所以需要往常住地登记制度的政策方向去演变。

眼下，最容易实现的是，城市尽快根据常住人口的规模对公共服务、教育、医疗等资源来进行再配置。这也是户籍制度改革的下一个目标。

红星新闻记者 邹悦

编辑 张莉