问计稳增长｜对话许善达：细化原则性政策，让民企有信心扩大投资

【编者按】当前，中国正处于经济恢复的关键时间点。高效统筹疫情防控和经济社会发展，还需各方付出艰苦努力。今年的经济增长目标能否实现？稳经济有哪些“底牌”？促就业还有哪些新招？政策合力应向何处使？针对这些问题，澎湃新闻专访了十位经济学家，推出系列专题《问计稳增长》。
发消费券能帮助低收入群体增加消费么？个人所得税制还有怎样的调整空间？为什么今年要实行大规模留抵退税？未来增值税又将如何改革？
近日，联办财经研究院专家、国家税务总局原副局长许善达就上述问题接受了澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者的专访，他表示，通过发消费券、发现金补贴需求端能有一定的效果，可能很难达到使居民消费成为经济发展主要动力的预期目的，必须要加大基础设施投资带动各条产业链。要细化当前很多原则性的政策，给市场清晰的导向信号，让民营企业对决策有预期，有信心，从而扩大投资，扩大经营。许善达还提出，应建立个税扣除额与CPI挂钩的逐年调整机制，同时基本养老、基本医疗与国民义务教育等应尽早实现全国统筹。
“前几天中央政治局会议研究下半年经济工作。我感到只要各地各部门抓好落实，今年GDP增长率达到4%或者稍高于4%的概率是很高的。”许善达称。

联办财经研究院专家、国家税务总局原副局长许善达 澎湃新闻记者 周頔 摄

以下为澎湃新闻与许善达的采访实录：
当前经济下行的压力还没有完全消除
澎湃新闻：上半年我国经济遭受了疫情冲击，呈现出V字走势，您怎么看当前和下半年的经济形势呢？
许善达：就中国当前的经济形势，实事求是地说，还处在面临很多困难的时期。
一方面，随着中国经济发展，我们的工资收入水平在提高、资源和环境价格也在提高，原来很多国际竞争中的比较优势逐渐就消失了，很多“三低”产业开始向东南亚转移。
另一方面，由于国际政治经济局势变化，我们的外贸进出口也面临着发达国家关税壁垒和贸易保护主义的威胁，一些传统上对外出口具有优势的行业产业比如电视机遭受了一定的冲击。
此外，当前国内的需求处于萎缩状态，房地产上半年表现不佳，房子卖不动了，对钢材、水泥、玻璃等原材料的需求就减少了。同时，因为新房屋销售减少，冰箱、电视、洗衣机等家电需求也是减少的趋势。
综合来看，国际经贸关系变化带来了一些不利的影响，对产业链、供应链造成了一定困难，而国内需求端也存在一定困难。目前这两种困难叠加在了一起，我并没有觉得经济下行的所有压力已经在上半年都释放完了，我认为当前经济下行的压力还没有完全消除，接下来还会继续释放。
全年经济增长的指标预测是很难的，也不可能预测那么精准，关键是要掌握趋势。目前看，上半年因为疫情等因素造成的冲击已经有所缓解，所以下半年经济增长会比上半年好一些，但刚刚我也谈到压力还在继续释放，这也会对冲部分增长。
澎湃新闻：对比内外部的下行压力，您觉得哪个压力更大一些？
许善达：我认为最主要的问题还是在于消费需求，居民收入增长的速度减慢。关于经济下行压力增大，身边的很多例子表明这是普遍性的现象，涉及的领域还是很宽的，这也是我不是特别乐观的原因。
“发钱发消费券提振消费很难达到预期目的”
澎湃新闻：如何应对消费萎缩？在您看来，发消费券、发现金是提振消费的好办法么？
许善达：我觉得在中国补贴消费端很难达到预期的目的。全国14亿人，城乡之间、就业群体与失业群体之间的收入差距特别大，如果发钱、发消费券，那么如何确定发放的目标群体？要发放什么规模？这些都是问题。
在我看来，很多人并不是没有钱进行消费，而是不愿意消费。如果说发放消费券的目的是补贴那些没有钱的群体进行消费，那么这个筛选的过程会非常困难。比如，最近有些城市要发消费券了，很多人并不是因为没有钱消费才去领消费券，而是听说了免费发，所以就领取。但是，很多真正因为没有钱而不能消费的人也可能领不到这个消费券。
发钱的目的，就是要给有消费意愿、没有消费能力的人，而不是发给那些没有消费意愿的人。中国不同于美国，我们尚未建立全国统一的社保体系，以当下的社会管理信息化水平，很难准确筛选出真正没有钱进行消费的人。
在城市都很难实现，更不要说在农村了。在很多农村地区，居民也缺乏消费场景和消费渠道。所以，补贴消费端，不管是发钱还是发消费券，都会与预期目标产生比较大的差距，能够真正实现预期目的这种可能性是比较小的。
澎湃新闻：在您看来，我们应该如何拉动经济循环？
许善达：目前拉动经济就是要搞基础设施建设。投资基建带来的经济拉动效果是很容易确定的，比如修地铁，不仅修建工程需要雇佣工人，同时也需要买钢材、买水泥，也带动了相关产业链的生产和就业，这些都是可以估算出来的，能有一个相对准确的结果。
当前很多单位虽然还保持着一定用工，但由于需求收缩，导致企业员工的工时减少，相对的收入也是在减少的。通过加大投资，拉动整个经济循环，不仅能创造工作岗位缓解失业问题，同时也能给已经就业的群体增加工时、增加收入。
但是我们也需要注意，投资传导到消费端这中间还有很长的过程，而且随着经济与科技的发展，企业创造财富里面劳动所得的部分会逐渐减少，资本利得会增加，这就是工业化的结果和趋势，这也就意味着，单位投资额度所解决的就业人数在减少。
我们联办财经研究院有一个研究报告，对2015年至2020年这5年间我国各类企业的就业岗位做了分析。结果显示，国有企业的就业岗位总体是在减少的，外商投资企业与合资企业等的就业岗位总体持平，只有民营经济、个体户的就业岗位是增加的。
按基期价格计算，民营经济提供一个就业岗位需要60万元的投资，个体户需要6万-7万元的投资，平均下来增加一个就业岗位就需要30多万元。但当下民营经济扩大投资的欲望不强，一方面是近两年因为疫情导致了企业经营发展面临困难，而另一方面，很多民营企业对经济形势拿不准，预期不稳定，造成了不敢投资。
倒推这个逻辑因果，我们会看到，想要增加消费就必须增加居民收入，增加居民收入就要扩大就业、增加就业岗位，而民营企业、个体户是扩大就业的主力军，要让他们提供就业岗位，就必须推动民营经济扩大投资。
所以，当前需要从中央政府层面制定一些有效鼓励民营企业投资的政策，也要做好方向引导。这中间有很多工作可以做，让民营企业家强化投资意愿，对未来的发展要有一个比较乐观的判断。
原则性的政策需要细化落地
澎湃新闻：如何鼓励民营企业投资？
许善达：工业化与信息化是企业发展的大方向，但并不是所有的民营企业都具备开发高技术的实力。只有少量民营企业拥有很雄厚的资金实力、很尖端的人才，具备开拓先进技术的能力。他们处在产业链的上游，而大部分民营企业的资本实力、人力资源实力都做不到独立支撑产业链，但他们可以作为应用者来拓展产业链中下游的市场。
我们一方面要鼓励上游企业搞研发，一方面也要鼓励中下游企业搞应用，这样产业链条才不是中断的，才能够循环起来，实现增值。这也需要政策进行引导，在哪些领域鼓励、哪些领域限制、哪些领域打击，需要有明确态度的政策引导。只有当政策信号非常清晰的时候，企业家才会有明确的市场预期。
我认为，当前很多政策还处于原则性的状态，缺乏细则落地，这导致了很多企业看不清政策信号的红绿灯究竟是红灯还是绿灯。企业投资经营不会只考虑原则，而会更看重具体执行制度的细则，要调动企业积极性，就必须把原则性的政策具体化。
举例来说，当前很多企业家的个人消费，实际上是以企业名义进行的。比如他买了套房子、买了辆车，算作企业资产，但企业家除了办公用，也住在里面，车辆除了招待客户用，企业家自己也会私用。更具体一些，比如企业家的手机话费，一部分是商务联络需要，但同时也有一部分属于私人通讯，这些都是同时兼有商务消费与私人消费的情况。
当下，我们默认这些费用都可以计入企业成本，没有对个人消费征税。但实际上这是不合理的，特别是当下收入分配差距很大，企业家不仅收入高，还可以将这些生活消费成本转由企业承担，很多人认为很不公平。
如果我们政策规定一个比例，比如企业购买住宅别墅，60%算作企业成本，40%算作个人消费；比如企业家的手机话费，90%认定为企业成本，10%认定为个人消费等，通过政策细化将实际的情况做出引导和规定，这在社会层面是会有正面反应的，企业家也会接受。
增值税退税的目标是每月清零
澎湃新闻：今年实施了力度空前的留抵退税，您怎么看这对市场带来的作用？
许善达：今年财政面临的情况比较特殊，主要是由于今年进行了大规模的留抵退税。
现行增值税制度是从1994年开始施行的，当时我们就希望能向欧洲增值税学习，每个月要清零：每个月企业将销项税减去进项税，如果大于零就缴税，小于零当月就退税。这是专家设计的方案，也是我们所期望的，但是1994年时我国的财政能力不足以支持这个方案，于是规定了留抵税款政策，就是企业大于销项税的进项税款给你记在账上，用以后的销项税进行对冲。
实际上，我们可以认为这个政策就是政府对企业的负债，1994年以来我们的税制改革在一步步推进，虽然不可能一步到位，但终究还是要改革的。
2016年营业税改增值税以后，按照国务院减税让利的要求，增值税的税率也在降低，但企业却反馈说获得感不强。为什么呢？我参加全国政协调研组去企业调研后了解到三点情况。
第一，财税部门减税的政策基本是落实到位的，在走访调研中，各地和各行各业都没有反馈不落实的情况。
但为什么在财税部门落实减税的情况下，企业仍然觉得获得感不强呢？
这也是第二点，营改增之后，营业税流失减少了。此前很多可能偷税、逃税的环节被营改增制度堵上了缺口。营改增以后法定税率是下降的，但企业需要凭借上游环节的增值税发票来抵扣税款，如果拿不到上游的增值税发票，自然要承担更多的税负。以前许多营业税纳税人对上游的发票开具并不十分关注。
另一个原因，也就是第三点，留抵税款在增加，对企业的影响也在增大。在营改增之后，企业投资的基建部分也属于增值税范围，这导致了留抵税款数量快速增长。到2016年底，我国留抵税款的总额大概就有1万多亿元了。
我们将调研了解到情况做了总结：减税政策落实基本到位，营业税流失减少，留抵税款大幅增加给企业带来压力。我们将这三条形成了报告，全国政协将此报告反馈给了国务院。
2018年，国务院就决定开始进行留抵退税，但由于总额实在太大了，财政无法一次性退还，于是2018年先退了1000多亿元，2019年又退了1000多亿元。按照这个速度，每年新增的留抵税款都退不完，留抵税款的存量总额还在增长。有专家估算，到2020年留抵税款总额已经达到了2万多亿元，甚至接近3万亿元了。
留抵退税的政策预期是要逐渐清理政府对企业的负债，结果负债却越来越多，这就表明仅仅靠每年的财政增量来调节是不够的，我们建议要动用一部分国民财富的存量来解决问题。
于是我们看到，今年国务院施行了规模空前的留抵退税，目前已经退还了超过2万亿，按照这个力度，明年或者后年应该就能将存量问题解决。以当下的财政收入情况来看，用增量解决存量问题是不现实的，要动用存量解决问题。
我们测算过，通过留抵退税，企业的资产负债率能降低超过1个百分点，融资成本也会减少，上市公司的股价还会因此得到支撑。
我们一直鼓励高科技、重资产企业发展，而这些行业的投资周期长，投产达产的时间也长。如果依然延续留抵税款的政策，对这些企业是会起到负面作用的。国家要鼓励高科技、重资产企业，要依靠他们拉动产业链供应链，就必须减少对此类企业有负面影响的政策。
我们可以看到国务院在解决这个历史遗留问题上下了很大决心，一年解决了1/3左右的历史存量，是非常不容易的。当留抵退税政策实行下去，存量问题全部解决完以后，到那时实现增值税的每月清零，可以提请全国人大通过《增值税法》，这将对中国经济发展起到非常大的推动作用。
税制竞争力还有改进空间
澎湃新闻：您参与研究曾提出，税制成为国际间企业竞争力的重要因素。您怎么看当前我国的税制竞争力情况？对于提高税制竞争力，您认为还有哪些难点？政策要如何发力？
许善达：我们研究发现，中国的税制竞争力低于美国，低于欧洲，低于日本。这个报告是我们2020年12月完成的，在只考虑税制竞争力方面，我认为现行税制对于中国企业参与国际竞争还有很多的不利影响。其中非常重要的一条，就是刚刚讲到的留抵税款，这个国务院已经下大力气在推动解决了。
除了留抵税款，在所得税方面，我认为也还有改进的空间。比如，应该降低企业高科技人才劳动性所得的个人所得税率。我们现在企业争夺高科技人才，就要开高薪，但我们累进制的劳动所得税率最高会征收到45%的水平。我们的劳动者在选择企业的时候，是会比较税后收入的。按照当前个人所得税的税率，一个劳动者要拿到税后年薪100万元人民币，企业要支付140万元左右，而如果是香港企业聘用这个劳动者，只需要支付115万元左右。这就造成了大陆企业与香港企业在用工成本上的差距，同理可以推导，香港企业用同样140万元人民币会雇用到更优秀的劳动者，这些差别最终体现在企业的竞争力上。
我认为，目前个人所得税政策对我国企业吸纳高级人才还是有很大影响的，增加了很多负担。我知道一些大企业，会在香港成立公司，把员工的劳务关系放在香港，但是在内地工作，就是因为要规避税务成本。
我们在研究中也看到美国的一些税收政策很具有竞争力，比如美国规定，海外企业挣了钱，有利润就有纳税义务，但是要在利润汇回美国的时候缴税，如果留在海外则可以不缴税。所以美国好多大企业到各种群岛设总部，赚了钱就放到避税天堂去。
直到特朗普政府搞了个减税优惠政策，企业税率35%降至21%，海外利润返回美国减税60%-80%。仅2018年那一年的前三季度美国就增加了返回美国的海外完税利润6000亿美元，其中4000亿美元回购股票，2000亿美元投入研发，当年美国的研发投入占GDP总量的2.84%，这2000亿美元就使得此比重提高到3.8%以上。而我国是2.18%，在GDP总量上比人家少，研发投入比例也比人家低，大家都说要搞科技，但是政策上面还是有差距的。
税制竞争力是个平衡概念，今天少收今后可以拿回来，但是今天收太少了也会影响政府运营，这里面就有个设计的问题。
应建立个税起征点与CPI挂钩的调整机制
澎湃新闻：上半年个人所得税同比增长了8.7%，这个增幅还是挺大的。您怎么看当前的个人所得税制？是否还有优化的空间？
许善达：几年以前我提出一个建议，个税的扣除额不要隔几年调一次，而是要和我们的CPI挂钩，CPI涨多少，个人所得税扣除就按CPI两倍增长。如果当年CPI涨了2%，则扣除额就增长4%，以当前5000元个税扣除额为例，那么第二年个税就按5200元为基数，这就将个税基数与CPI形成一个挂钩的机制，不用每隔几年去讨论要不要修改。
我们CPI每年都在上涨，但个税扣除基数很多年才调整一次，这就意味着没有调整的年份里，税收负担是在加重的。所以总有专家建议一次性多提高一些，为今后几年留空间，我听到有人建议8000元，有人建议10000元，我觉得这个办法不好，还是跟CPI挂钩更合理一些。
当然，这个基准点需要进行计算和确定，但这都是技术上的问题。我们要考虑的是建立一个制度，把这种每年上调的机制固定下来，这样大家的获得感是会有反馈的。
养老医疗与教育应由中央财政统筹
澎湃新闻：处在产业转型期的中国，近年来产业结构发生了很大变化。您怎么看地方政府在经济中所扮演的角色？央地关系在未来将如何变化？
许善达：我认为现在中央与地方政府的职责划分还是有很多要改革的内容，其中最重要的部分是将一些当下由中央地方共同负责的职能收归中央，这是当下面临的主要矛盾。
比如全国统筹的社保特别是养老保险，比如义务教育，比如基本医疗保险等，这三项就应该统一由中央政府负责，需要由中央制定统一标准。有观点提出当下中央拿钱多，地方拿钱少，就应该反过来让中央少拿钱，地方多拿钱。我不赞成这个方向，我认为应该将很多职权收归中央，将当下的很多转移支付直接变成中央财政支付。
养老保险全国统筹目前人社部已经有了计划，要到2025年完成，这个方向我非常认可。全国公民在社保上应该保持统一，无论是在相对贫穷的地区还是相对富有的地方，全国统一层次上应该是统一的，地区间的差异可以通过企业年金、通过商业保险进行调整。
澎湃新闻：最后一个问题，下半年经济您认为最重要、最优先的是要做什么？
许善达：我认为国家现在有把握能做的就是投资，通过政府发债、央行再贷款等等，要通过各种办法来鼓励投资。风险一定是会有的，需要慢慢化解，目前能够做的就是促进投资，我觉得这个应该没有什么可争论的了。
再者，对民营经济要实施分类导向的政策，当前很多政策虽有原则但缺乏具体导向，要将政策细化，给市场清晰的导向信号，让民营企业对决策有预期，有信心，从而扩大投资，扩大经营。
通过投资让国有资本动起来，通过细化政策让民营经济也动起来，双管齐下可以缓解当前的很多压力。
前几天中央政治局会议研究下半年经济工作。我感到只要各地各部门抓好落实，今年GDP增长率达到4%或者稍高于4%的概率是很高的。
（实录略经编辑）