合同约定工程款结算以财评审计为准，以财评或审计哪一个为准？

很多建设工程施工合同中约定“工程款结算以财评审计为准”，但往往乙方报送一个金额，财评一个金额，审计一个金额，甲方再出一个金额，几个工程款结算金额各不一致。若出现这种情况，应当怎样认识处理呢？

一、财政评审是财政部门财政投资项目工程概算、预算、结算、决算进行的评审，贯穿建设工程全过程，更侧重事前监督，是一种行政监督

《财政投资评审管理规定》第二条规定：

《中华人民共和国预算法（2018修正）》第八十八条规定：“各级政府财政部门负责监督本级各部门及其所属各单位预算管理有关工作，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。”

《财政投资评审管理规定》（财建[2009]648号）第2条第1款规定：“财政投资评审是财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金、财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效的制度。是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。财政投资评审业务由财政部门委托其所属财政投资评审机构或经财政部门认可的有资质的社会中介机构（以下简称“财政投资评审机构”）进行。其中，社会中介机构按照《政府采购法》及相关规定，通过国内公开招标产生。”

一般情况下，财政部执行财政评审业务的部门是财政投资评审中心，该中心是财政部门的一个二级单位，或是一个参公管理的事业单位。

举例：成都市青白江区财政投资评审中心（正科级事业单位），以下为官网公示的财政投资评审中心职能：负责审核政府投资的基本建设项目的预算控制价，评定施工过程中重大设计变更的增加预算；负责审核财政专项项目预算；负责对财政性投资项目的评估、审核咨询及评价，并提供投资项目前期决策分析及项目建成后的效益评价；参与财政投资项目的财务核查工作；承办上级主管部门交办的其他事项。

由此可见，财政评审是财政部门根据《预算法》《财政投资评审管理规定》等相关规定，对财政投资项目工程概算、预算、结算、决算进行评审，贯穿建设工程全过程，更侧重事前监督，是一种行政监督。其中通过预算评审发现和纠正预算分配偏差，为合理确定项目投资额提供科学依据；通过结算评审确保按工程进度拨付资金，避免资金沉淀挤占挪用；通过竣工决算评审则为核定交付使用固定资产，为投资效益评估和绩效评价提供技术依据。这种行政监督对于建设单位具有行政约束力，对于施工单位只有参考价值。

二、政府审计部门根据《审计法》有关规定，对国家建设项目预算执行情况和决算进行审计，注重事后监督

《中华人民共和国审计法（2006修正）》第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”

《中华人民共和国预算法（2018修正）》第八十九条规定：“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。”

由此可见，政府审计部门根据《审计法》有关规定，对国家建设项目预算执行情况和决算进行审计，属于事后监督，也是一种行政监督。政府投资审计的时间跨度更大、范围更广，可以对项目立项至竣工决算整个过程的各个环节进行监督，也可以进行项目建设后效益评价，同时可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查，还可以对廉洁纪律等方面进行全面监督。这种行政监督对于建设单位同样具有行政约束力，对于施工单位仍然只有参考价值。

三、施工合同约定“工程款结算以财评审计结论为准”是否属于约定明确

《中华人民共和国民法典》有关规定：

第一百四十二条 有相对人的意思表示的解释，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定意思表示的含义。

无相对人的意思表示的解释，不能完全拘泥于所使用的词句，而应当结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定行为人的真实意思。

第四百六十六条 当事人对合同条款的理解有争议的，应当依据本法第一百四十二条第一款的规定，确定争议条款的含义。

合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的，对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的，应当根据合同的相关条款、性质、目的以及诚信原则等予以解释。

第五百一十条  合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同相关条款或者交易习惯确定。

第五百一十一条  当事人就有关合同内容约定不明确，依据前条规定仍不能确定的，适用下列规定：

（一）质量要求不明确的，按照强制性国家标准履行；没有强制性国家标准的，按照推荐性国家标准履行；没有推荐性国家标准的，按照行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。

（二）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，依照规定履行。

（三）履行地点不明确，给付货币的，在接受货币一方所在地履行；交付不动产的，在不动产所在地履行；其他标的，在履行义务一方所在地履行。

（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时请求履行，但是应当给对方必要的准备时间。

（五）履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。

（六）履行费用的负担不明确的，由履行义务一方负担；因债权人原因增加的履行费用，由债权人负担。

由此可见，施工合同中有关“工程款结算以财评审计结论为准”的约定，从民法典规范民事合同法律关系的角度来看，这是一个不明确的约定。甲乙双方可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同相关条款或者交易习惯确定；或者按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，依照规定履行。

四、结语

综上所述，财政评审中心和审计机关均是履行行政职能的机构，其出具财评报告或审计报告的行为也是其代表政府投资人对建设单位具有约束力的一种具体行政行为，有行政内部管理属性。对政府投资项目的审计与财政投资评审虽然都是监督体制的重要组成部分，但两者在职能方面有各自的工作重点。财政部门的主要职能是财政分配和监督，其监督是围绕法律法规赋予的职责开展进行，业务局限性较强，内容相对较单一。政府审计是专职监督，其职能主要是经济监督，具有高度的独立性，所履行的经济监督是对财政投资评审的再监督，是较高层次的监督，其目的就是审查经济活动的真实性、合法性和效益性。两者同时存在，都是根据各自职责开展相关工作。另外，审计机关还有权对财政评审结果进行审计再监督，而财政投资评审中心无权贵审计结果再监督。，财评与审计是工程投资建设项目两种不同的监督方式，行为主体即不同，分属财政部门和审计部门，两个部门各司其职，各负其责。

财评报告和审计报告对于施工单位来讲，不具有直接的行政约束力，只有参照性。

而施工合同中约定“工程款结算以财评审计为准”，从《民法典》规范民事合同法律关系的角度来看，约定财评又约定审计，这是一个不明确的约定，不能确定以哪一个为准，可以都不认。甲乙双方可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同相关条款或者交易习惯确定；或者按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，依照规定履行。根据《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》（〔2008〕民一他字第4号）的规定，也属于约定不明，不能直接以财评或审计结论为准，应当由甲乙双方协商一致办理结算或在诉讼中进行工程造价司法鉴定。