党国英 | 深化改革，建立均衡城市化的体制机制

编者按：乡村振兴本质上是城市化的一个后果，但这不是说只要城市化率在提高，乡村振兴就一定能得到推进。我院主持编写的《2021 年中国改革报告》提出以均衡城市化建立城乡融合机制，并提出深化改革的若干建议。现摘编，供参阅。

深化改革，建立均衡城市化的体制机制

一、建立新的农村发展观

第一，我国乡村振兴战略实施的目标区域应该是两个部分，即包含市镇在内的半人口稠密区和农业区。这两个区域的政策重点也应有所不同。城乡融合发展实际上就是要处理好这两个目标区域之间的关系。

这是解决乡村振兴诸多难题的关键所在。乡村地区必须要有远超农户数量的非农业居民。这些居民包括农业产业链上的其他环节的从业者。建立“大农政”概念，解决市镇建设的资金募集难题。大中城市建设与村庄建设的资金做适当切割，增加市镇建设投入。

第二，促进市镇高质量发展。前面讲到的农业产业链现代化的诸多条件如果要真正确立，需要一个更为根本的条件：以水平较高的人力资本装备相关产业组织，即通常所说的吸引人才进入企业。但人才何以能在一个市镇落脚？这是一个现实问题，因为不可能强制人才到市镇投资创业。仅仅靠农业产业链下沉到乡村，不足以形成合理的市镇规模。

市镇规模不合理，人口过少，公共服务水平就上不去，就不能吸引人才，农业需要的白领在乡村就不能扎根，市镇的服务中心作用就发挥不了，乡村振兴也就缺了真正的龙头。

我国市镇的现状，除了长三角、珠三角少数地区，大多发展质量很差，其突出特征是市镇的人口规模小，公共服务水平低。我国市镇建成区平均人口规模不到1万人。市镇设施建设标准，包括学校、医院及其他文化体育机构的设立，都应该适应现有城市建设标准。

第三，市镇要均衡布局。根据我国国情，东中西部乡村区域的市镇可以有不同的市镇辐射面积，大体上可以设定在100—300平方公里之间，东部小一点，西部可以大一点。这样的市镇密度才有助于解决农民获取公共服务的可及性问题。乡村地区必须要有远超农户数量的非农业居民。

这些居民包括农业产业链上的其他环节的从业者。但这些居民一般不合适做农场主的邻居，而应该成为市镇居民，为市镇带来一定的人口规模与密度。2万人以上的市镇建成区人口规模是公共服务设施有效运转的必要条件。这样的市镇有可能成为宜居小城市，也更有可能成为为农业农民服务的区域中心。

第四，农业产业链的布局重心要下沉。必要的农业产业链节点要下沉到市镇，加上其他关联产业，足以支撑一个市镇的繁荣。农民的季节性兼业需求，也可以在这里得到满足，有助于稳定解决城乡收入差异难题。要正确引导农业产业链的价值创造节点的分布，解决价值重心过高问题。

在农产品离开地头后的加工、流通与服务环节中，除了零售与末端批发环节外，其他环节下沉到产地，以市镇为中心形成农业综合服务价值增值程度高的节点，有利于提高农业产业链综合经济效率。农业产中环节的生产性服务活动也是如此。依托我国现有建制镇及一部分乡政府所在地建设这类中心，是可取的办法。为适应这个要求，我国应该检讨现存各类开发区建设政策，支持农业产业链上的企业到市镇投资。

第五，看待“饭碗端在自己手上”的条件，必须由数量视角转变为数量与效率相统一的视角。看待农业农村问题需要一种大局观。那种类似约200多年前法国重农主义的意识已经落伍，应该抛弃。土地之于农业、之于吃饭是必需的，但土地作为生产要素用于价值创造在各行业的作用与其他要素有共性。

我们在任何方面的价值获取，都可以成为交换农产品的手段，完全不必要让每个家庭拥有一块农地而保障吃饭无虞。推进国民经济的市场化与城市化，使同类劳动要素的报酬均等化，让劳动者在国家城乡统一的社会保障制度之下，以其从业时期收入缴纳“社会保障税”，作为自己养老的主要基金来源，同时辅以国家对低收入人群的帮助，才是更可靠的社会保障制度。

二、推动基于效率提高目标的政策创新

第一，要尊重农民自由选择权，包括土地流转、交易的权利，自由迁徙的权利。在尊重农民自主选择权基础上建立政策纠错机制。不能以任何形式否定农村家庭土地承包制，新的改革要在尊重承包制改革的基础上加以推进。

第二，坚持土地承包关系中增人不增地、减人不减地政策 ，在解决少数历史遗留问题以后，将这一政策转变为承包关系永久不变政策，使农村土地纠纷尽快适用一般的法律规范，将乡村社会管理机构从纷扰不断的土地产权管理中解放出来，为实现乡村社会法制化管理创造基础。

第三，通过土地承包制度改革，逐步解除专业农户的高地租成本制约。以建立“土地承包权流转安全阀”制度为条件，尝试推进农户土地承包权的开放性流转，允许农业规模化经营户购买土地承包权，以减少他们的地租支出，激励其农业投资热情，提升我国农业竞争力。

“土地承包权流转安全阀”制度参照银行准备金制度设计，在较长的改革过渡期里创造一个“土地集体储备”，不将这部分土地的承包权流转给规模经营农场主，允许土地承包权流转户反悔，在一定条件下满足他们赎回土地承包权的要求，并从“土地集体储备”中划拨给他们土地，终止原来的承包权流转关系。这样做有利于保护农户权益。

第四，加快落实国家关于农村集体经济组织与村民委员会分离的改革意见，解决村级组织“政社不分”的历史遗留问题。尝试由农民专业合作社承接集体经济组织职能。

第五，通过农户专业合作社跨行政区发展，将合作社做大做强，最终使合作社发展为“垄断竞争型”市场类型，全面进入农业产业链大部分环节，给专业农户在合作社稳定兼业、增加收入创造条件。

未来即使是专业农户，其收入也会主要来自非农场兼业收入。囿于行政区划制度及村庄管理体制，我国现在220多万个农民合作社，基本不能真正发挥合作社的作用。合作社发展必须突破行政管理区划制度规定的边界，在全国逐步培育几十个功能完备的农民合作社，并使其在国际食品市场上具有跨国公司的经营能力，才有助于提高我国农业竞争力。

第六，为促进均衡城市化，要在县（市）域范围里支持农村建设用地增减挂钩，保障市镇建成区总人口超过2万人规模所需要的建设用地供应，使市镇辖区总人口逐步达到5万人左右。四川泸县探索的镇域内建设用地“增减挂钩”、建设用地收益与土地指标出让村庄的社员利益挂钩这种“双挂钩”政策值得推广。在不占用农地及建设用地合理规划的前提下，村庄建设用地转让也可以扩大范围，允许城市居民获得农村宅基地使用权，建设拥有产权的私家住房。

第七，支持农户就地、就近兼业，增加农户的有效工作日。从发达国家的经验看，专业农户也需要兼业，因为农业生产的季节性特点，农闲时间的机会成本在市场经济条件下大于零。发达国家的现代规模化农场长期发生亏损但却能继续经营，与农户家庭成员在农场之外兼业有关。

农户家庭成员如果没有稳定的兼业机会，农场吸引人才务农就很困难。为农户创造就地就近兼业机会，要比一般地号召外出务工人员回乡创业更有意义。目前我国对农户的农业经营实行免税政策，不论农场规模多大，既不收所得税，也没有营业税。但我们对农产品加工企业、流通企业及其他农业服务企业是收税的。

可否根据一个企业拥有的吸收农户兼业的岗位多少，实行税收优惠？特别是能不能针对农民合作社给农户提供兼业机会的能力，确定国家对合作社经营实行税收优惠的依据？这些政策有出台的必要。如果出台这样的政策，需要做细致的政策设计。

三、推动基于社会平等目标的政策创新

社会治理实现城乡一体化。未来，农业区居民中产化、低收入人群进入城市将成为大趋势，这需要社会治理城乡一体化。2040年左右，全国农业从业家庭应在3000万左右，这时候乡村治理机会如何建立，需要未雨绸缪，提前探索和部署。

在城乡人口布局变化的背景下，特别是在乡村非农业人口数量逐步超过农业从业人口数量的情况下，逐步将乡村社会管理中心上移至市镇政府，由市镇政府向少数中心村派出管理机构，形成城乡统一的社会治理机构设置制度及公务员制度。

探索实行农村土地规划管理综合改革。第一，改变现行永久基本农田划定与管理办法，建立包括村庄、河流、道路在内的广域农业保护区，实行更严格的土地用途管制，以强化社会各界的土地用途变更预期，降低土地流转价格，提高大农户的竞争力。

第二，在农业保护区内探索土地承包权交易，实现大农户较高程度的土地自有自营水平，改变当前农村地区遍地“小地主”的格局。

第三，农业保护区内应鼓励脱离农业的村民迁离，并建立农户宅基地使用权与申索权的货币化补偿、赎买机制，逐步使农业保护区内的农户转变为大中农户。农业保护区内的村庄收缩为小型居民点以后，可以撤销社区组织，将农户直接归属为市镇社区居民，居所住址可以登记为“某某市（镇）某某路几号”，撤销户籍登记的“村”这一层次。

第四，农业保护区之外的村庄建设用地规划权应交给村庄居民组织，并允许其以更大尺度实现市场化，实行与国有土地同样的交易政策。农业保护区之外的农村住房应允许非村庄居民购买和翻新，以提高城乡居民居住品质。

农村公共服务要强调农村居民获取服务的“可及性”，以提高服务质量，实现高质量的城乡基本公共服务均等化目标。农村地区的学校、卫生所设置应以质量为先，采用住校、提供校车服务等措施，提高农户享有这类公共服务的可及性水平。农业保护区内的一般道路不应“一刀切”地硬化铺装，以降低道路维护费用。

作者党国英系中国社会科学院农村发展研究所研究员。本文摘编自深圳创新发展研究《2021 中国改革报告》之农村改革篇，文章有删减。

END

编辑排版 | 林美丹

文章来源 | 《2021中国改革报告》

《中国改革报告》更多精彩内容

点击下方链接：

《2021中国改革报告》

《2020中国改革报告》