闲谈分税制改革和土地财政

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近期在看94年分税制改革，涉及到土地财政，整理一些笔记和数据，数据和过程颇具震撼力。要想把握政府的真实意图和动向，不能光读文件，还要看资金的流向和数量，财政从来不是一个纯粹的经济问题。

停贷风波，闹得风风雨雨，市场也许在担心“开发贷、按揭贷款”。通常，区别于其他担保贷款，按揭贷款被商业银行认为是优质抵押贷款，商品房开发贷在银行看来只是一个担保贷款，无论采用哪种方式（保证、抵押、质押及其他结合方式）。

从98年房改以来，烂尾楼多见，而按揭停贷的案例所见寥寥无几，我不了解停贷的真相，也不清楚该怎么办，如此而已。

▶ 分税制改革

中美政府在经济运行中扮演的角色不一样，所做的事情也不一样。中国几十年来一直在改革，政府事务也经历了很多重大变革。

我国的基本国策决定了不能对所有权做出根本性变革，只能对使用权和经营权实行承包制。财政承包始于1980年，中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收。1980~1984年是财政包干制的实验阶段，1985年以后全面推行，建立了“分灶吃饭”的财政体制。

1994年分税制改革对政府行为和经济发展影响深远，自1994年实行分税制改革以来，地方财政预算支出就一直高于预算收入，入不敷出的部分要通过转移支付来填补。从1994年分税制改革之后一直到2008年，每年中央转移支付总额都高于地方预算收支缺口，一般要高10%~20%。2009年4万亿财政刺激之后，地方可以通过发债来融资，收支缺口才开始大于转移支付。

分税制改革，地方阻力很大。在财政包干制下过得很舒服的广东省，就明确表示不同意。分税制的实施远比制定方案要复杂，因为它涉及地方利益。当时中央财政收入占全部财政收入的比重不到30%，改革之后，比重达到55%。

为了改革的展开，朱总理（1993年时任副总理）亲自带队，用两个多月的时间先后走了十几个省，面对面地算账，深入细致地做思想工作……

为什么要花这么大力气，一个省一个省去跑呢？

很多人不理解为何谈判如此艰难，只要中央做了决策，地方不就只有照办的份儿吗？一方面，经过分税制改革，今天的中央比20世纪80年代末和90年代初更加强势；另一方面，公众所接触的信息和看到的现象，大都是博弈后的结果，容易错把博弈的结果当成博弈的过程。

成功的政策背后是成功的协商和妥协，而不是机械的命令和执行，所以理解利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。

▶ 转移支付

中央对地方的转移支付可以分为两类：一般性转移支付（2009年之后改称“均衡性转移支付”）和专项转移支付。

前者附加条件少，地方可自行决定用途，而后者必须专款专用。

为什么要指定资金用途？

因为，无条件的均衡性转移支付是为了拉平地区差距，所以越穷的地方拿到的钱越多，地方也就越缺乏增收动力。

专项转移支付，一般以“做项目”的形式来分配资金，专款专用可以约束把钱花在指定的地方。

1995年至2018年，转移支付总额从665亿元增加到61649亿元，增加了93倍，远高于地方财政收入的增长率。

80%以上的转移支付都到了中西部地区，保障了地区间人均财政支出的均等化。东部和中西部的公共服务水平差异依然明显，但如果没有转移支付，地区差异可能更大。2018年，最富的3个省(苏浙粤)人均财政收入和人均GDP是最穷的3个省(云贵甘)的2.7倍。

十年间，每个城市都在搞建设，日新月异，钱从哪里来？

分税制之后兴起“土地财政”，为地方贡献了每年五六万亿的土地使用权转让收入，但仍不足以撬动工业化和城市化。土地真正的力量不在“土地财政”，而在以土地为抵押而撬动的银行信贷与民间各路资金。“土地财政”嫁接资本市场，加上杠杆，就成了“土地金融”……

▶ 土地财政

2020年，发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，首先提到的就是“推进土地要素市场化配置”，“建立健全城乡统一的建设用地市场”。

1994年分税制改革时，土地转让的决定权和收益都留给了地方。当时这部分收益很少，各地为了招商引资，土地转让价格通常非常优惠。

1998年发生了两件大事，使得土地的价值开始显现。一是停止福利分房，实行住房分配货币化，商品房和房地产时代的大幕拉开。1997~2002年，城镇住宅新开工面积年均增速为26%，五年增长了近4倍。二是《土地管理法》开始实施，锁死了农村集体土地的非农建设通道，规定了农地转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，确立了政府对土地建设的垄断权力。

1999~2000年，这两年的土地转让收入并不高。2001年，为治理土地开发中的混乱，高层提出“大力推行招标拍卖”。2002年，明确四类经营用地(商业、旅游、娱乐、房地产)采用“招拍挂”制度。从2001年开始，土地财政开始膨胀。2003年，土地出让收入达到地方公共预算收入的55%。2008年金融危机之后，在财政和信贷的共同刺激之下，2010年达到地方公共预算收入的68%。2018年达到62910亿元，比2010年高2.3倍。

土地财政的税收分为两类，一类是直接和土地相关的税收，包括：土地增值税、土地使用税、耕地占用税和契税，其收入归属地方。2018年，这四类税收共计15081亿元，占地方公共预算收入的15%。另一类税收则和房地产开发和建筑企业有关，主要是增值税和企业所得税。2018年，这两种税收中归属地方的部分(增值税50%，所得税40%)占地方公共预算收入的比重为9%。两者相加总收入，2018年土地财政收入占地方公共预算收入的89%。

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文|爱撸铁的程序猿