乡村振兴齐鲁样板｜小积分撬动大治理——山东省临沂市沂南县岸堤镇推动乡村建设高质量发展报告

中共苏鲁豫皖边区省委曾在这里驻扎，中共山东省委党校曾在这里创办，山东抗日军政干部学校曾在这里办学……深居沂蒙山区腹地并具有光荣革命传统、民风素朴的山东省临沂市沂南县岸堤镇总面积143平方千米，现辖16个行政村，现有人口5.78万。在乡村振兴富民政策的强力驱动下，现代市场经济观念、数字化潮流、新兴产业经济理念与传统红色革命文化、齐鲁文化、乡风民俗在此交汇、碰撞，使这个曾经在革命年代经历血与火淬炼的山区小镇再次迎来新蜕变的机遇与挑战。

乡村发展、建设治理、观念革新等一系列“问题潮”，也伴随着乡村振兴工作的快速推动涌向“岸堤”。如何既能抓机遇促乡村建设与振兴，又能抓治理促稳定，成为岸堤镇的时代之问。而这对于税费改革后没有更为有效工作抓手的一线基层镇党委政府来讲，要回答这一时代之问就必须找到从根本上解决问题的抓手。扎根于当地民情实际的村民档案“积分制”，在岸堤镇党委政府的先行先试中逐步成熟起来，全镇82个村组村民的日常行为用积分量化，并与福利分配、社会信用、评先选优等挂钩，小积分抓住了村民根本利益的“牛鼻子”，用小积分撬动大治理，由量变到质变，最终实现治变，积大善，成大治。

“量变”

积分制作为一种基层社会治理的新模式，必须与基层的社会实际和工作实际相结合，公认、公正的尺度和公正、公开的形式是获得群众认同与支持的关键。

积分制的尺度是村规民约。简单地说，积分制管理就是对个人和家庭的日常表现和品德修养综合表现用奖分和扣分的形式进行全方位量化考核。参与村民积分制管理工作的主体是全体村民，包括常年外出人员及居住在村的外来人员。村民积分的内容分为五大类：社会治理类、乡村建设类、社会公德类、家庭美德类、奖励惩罚类。当然，也不可能把村民日常行为的方方面面都纳入积分中来，在繁巨的日常行为中要把哪些行为“量”出来，必须借助公认的尺度。而村规民约是村民约定俗成的规则，有社会认同的心理基础，因此是天然的积分测量尺度。多年来，在岸堤镇一些村庄的村规民约虽被约定，却难以执行。“村规民约+积分”制，将村规民约量化为村民日常行为的积分，村规民约从“墙上挂字”变成“表格实数”，从抽象规则变成具体分数，村规民约实现了量变。

积分制的载体是村民档案。在乡村建设与振兴工作推进的初级阶段，随着征地拆迁、产业引进等项目推行，岸堤镇党委政府与村民的互动更为频繁，为更好地落实党的政策，快速稳妥扎实推进工作，就是知民情，晓民意。村民档案成为见证工作扎实程度的有效台账。其原初的形式是村民一户一档，把每户人口、成员结构、家庭资源、职业技能、社会关系等整理成册，把每人每户一年中完成任务的程度都记录在册，以此成为群众工作的参考。同积分制相结合后，各村成立由村“两委”成员及由党员、乡贤、老师网格员组成的领导小组，具体负责积分制管理的“月审核”“季公示”等工作；每个村划分为若干个网格区，每个网格区确定一名积分制管理负责人，负责本网格区内村民积分的申报、记录、初审等具体工作，积分制管理工作接受村务监督委员会监督。“村民档案+积分”，将村民的个人及家庭基本信息、日常规约行为、公共事务参与等事项形成档案，使其有据可查、有骥可索、有榜可示，有警可戒。村民在查档案、看档案中不知不觉是进行比较、反思、警醒、较正，其善行自然会发生量变。

“质变”

积分制可分为积分和制度，前者是数字，后者是制度、指挥捧。有了看得见的数字约束，村民文明素质、村风村貌、社会活力等各方面产生了质的飞跃。

孝善文化传家远。孝善文化在齐鲁大地有很深厚的民意基础，孝顺与否成为评价个人善行与品质的一个基本标准，孝德也是乡村治理首倡的价值观。在市场经济价值观的冲击下，一些农村出现不孝顺、不赡养老人的现象，对此缺乏有效的约束、惩罚手段。岸堤镇将个人积分与农村低保评定挂钩，鼓励子女履行赡养义务；不履行的家庭会被取消评定资格；同时设立孝心养老基金，每个子女交纳100元，政府补贴10元，也将是否交纳作为子女加分和减分的标准。“积分+低保评定+孝心养老基金”，孝德褒扬与制度约束、利益引导三管齐下，使孝善文化重新在各村生根发芽，成为传家之本，家庭氛围、村庄风气因此焕然一新。

公共事务抢着干。由于没有过硬的工作抓手，一些村庄的公共事务和公益活动村民的参与度比较低。特别是在乡村环境整治活动中方方面面都需要村民参与，时时刻刻都有可能触及村民的现实利益。如何激发村民的积极性，并使其配合工作是颇让村干部头疼的事。除根据工作配合度与参与度给村民加减分外，首先积分与荣誉挂钩，村民积分高于平均分以上者，可以被推荐为最美党员、最美村官（网格员、保洁员）、最美家庭、最美儿媳（公婆、女儿）等。其次积分也与评先表模挂钩。“五星党员”“十星级文明户”“最美农家”等授牌必须是积分高于平均分的农户，向上级申报的各类“道德模范”“劳动模范”“创业模范”和先进典型等也必须是参与积分制管理的先进代表。最后积分也与实物挂钩。各村与村里商店、超市合作，实行积分实物兑换制，村民可根据积累下的分数来兑换相应的实物或服务。“积分+实物奖励”，这种“随时奖”让村民有了成就感，甚至有些村民反映，参与公共事务既得实惠，又有“面子”，荣誉感十足。

社会活力后劲足。由于有积分制量化体系，人人向善向上的风气已在岸堤镇蔚然成风。积分超市也是乡村能人的爱心超市，他们的爱心捐助成为超市资金与物品的重要来源，人人向善的后劲儿足。积分制是个人品质及信用的评价机制，银行向村民及其企业贷款节省了信用评估成本，节约了交易成本，金融助农的后劲得到激发。原来企业来村集体投资在征地、合作、招工存在诸多顾虑，但积分制推行以后，村风民貌的提升，“千企帮千村”活动由此展开，企业与村集体结伴形成乡村振兴“合伙人”，资源优势形成互补，乡村振兴的后劲儿足。

“智变”

数字乡村建设也进入岸堤镇，数字为乡村振兴、基层治理赋能成为当地党委政府的共识。积分本向就是一个量化的治理指标体系，从纸质档案向数字档案、数字分析、数字管理转变是积分制转型的必然选择，数字赋能下的积分智慧化变革使积分的应用场景更为直观、便捷、灵活。

开发积分管理App。作为传统载体，村民档案为积分制的推广打下很好的基础，但毕竟纸质档案的介质功能周转周期长，储存管理风险多。岸堤镇党委政府借助数字乡村建设的东风，开发出积分管理App，对App中的内容框架逐步丰富，涉及到乡村治理的方方面面。有了App的助力，岸堤镇逐步扩展积分制的考查主体，从村民到企业再到党政机关，App成为机关考核、企业考核、社会考核的基础架构与平台，再逐步实现相互之间的融合、贯通，小积分的“智”变为整个基层治理全面赋能。

扩大智慧应用场景。由于积分上网，村民可以直接看到自己的积分、自己的排名、其他人的排名、各村的排名以及村务、镇务，等等。足不出户，就可以知道全镇上的“事”，让全镇居民获得了便捷、迅速的信息场域，全镇的政策传播、文明教化、经济交往、社会服务能力大幅增强。积分不仅应用在环境整治、个人征信、评优选先等公共场合，在私人领域的应用场景也多了起来，征兵、入党、婚恋等方面，积分也成为一个重要的参考依据。

“治变”

小积分，大治理。积分制背后反映的是新时代基层社会治理理念与格局的变革与创新，是党的领导能力、政府治理能力、村庄自治能力三种能力的有机统筹与统一。

坚持三个“一一”。提升村庄自治能力。村庄自治的关键是激发村民对公共事务的参与积极性，确保村民的主体地位。但如果没有具体的流程或程序，村民的自治权就无从谈起，村庄自治也自然没有了公信力，村民参与积极性也无从激发。岸堤镇将积分制管理流程优化，规范的流程、严格的程序是村庄自治的实验场，让村民体会到公平公正，增强自治公信力。

首先是“一日一记录”。日常事项积分申请可通过口头、电话、微信等多种方式申报给网格区积分制管理负责人，也可由网格负责人根据实际掌握情况进行信息收集。申报时要清楚告知行为发生的时间、地点、事由，必要时需提供相关证据。

其次是“一月一审核”。村积分管理工作小组每月对村民积分进行审核认定，认定结果在每月“支部主题党日”活动或村民代表会议中进行公开。

最后是“一季一公示”。每季度将村民的积分情况在醒目位置进行公示，接受广大村民的查询、监督。村民对积分有异议的，可进行直接反映，村组调查核实后，根据调查情况作出相应处理。小积分的背后彰显村民自治权的真操实练，彰显的是村庄自治的公正公开，彰显的是村庄自治权的实实在在。

抓好三个“结合”，提升基层政府治理能力。惠农政策、社会资源、外来理念使处于半封闭状态中山区走向开放，文明的开化使基层治理面临着挑战与提升的机遇。村民积分制“+”的背后必然要涉及基层治理的方方面面，积分管理考验基层政府的动员能力。岸堤镇按组织层级“网格—合作社—村组”进行有机架构，在基层架构起一张有效组织结构网络，小积分体现大统筹。

一是与网格化管理相结合，强化政府回应能力。岸堤镇在全镇范围内建立“大—中—小—微”四级网格管理体系，充分发挥网格员联动与协调作用。“积分+网格”增强了基层政府的回应性，接近与群众的关系，提升了动员能力。

二是与合作社相结合，强化村庄组织能力。充分发挥村民主观能动性，提高参与合作社的意愿，将不同层次的群众组织加入到不同的合作社，把资源整合起来、群众组织起来，提升村庄的自我组织能力。

三是与考核机制相结合，提升微治理效力。将村民档案“积分制”管理开展情况纳入对村组的月考核机制，实行倒扣分，用好考核“指挥棒”，推动村民档案“积分制”管理全面、深入铺开，确保积分对村民的行为内生性引导作用。小积分背后彰显的是基层政府治理的有机性、顺畅性与完整性。

建设三个“品牌”，提升党建引领能力。积分制要真正成为党委政府群众工作的有效抓手，就必须做好党的群众工作，关键是要抓住群众的心，必须要真正问需于民、问政于民、宣策于民、立信于民。岸堤镇党委政府在工作中，将党建工作与积分制相结合，将党建工作推进到群众的心坎里去，开展务实党建和群众欢迎的党建，强化党的领导与村民自治的统一性。

首先是设立“村民日”。根据每月10日主题党日活动安排，将每月11日作为“村民日”。“村民日”规定动作如下：一是通报主题党日活动开展情况。将主题党日研究形成的相关决议，在“村民日”上向全体村民进行公开传达，传播党的声音；二是通报工作进展。将上月以来村组各项工作开展情况和下一步工作打算向全体村民进行公布；三是宣讲上级政策。向全体村民宣讲防一氧化碳中毒、安全生产打非、移风易俗、防诈骗、森林防火等；四是公开村组重要事项。将涉及村组资金、资产、资源情况及发包、处置，发展党员，低保、五保户评定，扶贫资产收益收取、发放，道路、自来水维修等群众关心的问题，及时通过“村民日”向群众进行公开，接受群众监督。五是公布村民档案积分。将上月份村民档案积分情况在会上进行公布，接受群众质询，并实施通过会议修订村规民约。

其次是开设“大讲堂”。重点围绕村组工作落实，开设“村组干部大讲堂”，主要内容包括：月考核前三名的典型经验介绍。根据月考核成绩，每月选取成绩前三名的党组织书记，在农村干部会议上进行典型发言，重点围绕月度考核取得的工作成效进行分析、介绍，为其他村组工作开展提供参考和借鉴，阶段性工作经验介绍。根据工作实际，在疫情防控、人居环境整治等重点推进的工作中通过阶段性考核，选取成绩突出的党组织书记在农村干部会议上或机关干部会议上进行典型经验介绍。对在村集体增收、党组织创办合作社等重点工作中有亮点的村组，镇里根据实际情况，邀请部分党组织书记在农村干部会、青年干部会上或组织到相关村组、单位作典型介绍。

最后是实施“户户到”。为加强与群众的沟通交流，每年分别于3月、6月、9月和12月四个季度末的20日前组织村组干部开展“户户到”，具体内容包括：一是政策宣讲。宣讲当前工作要求和相关政策，为工作开展奠定舆论氛围；二是安全生产大排查。重点围绕闲置院落、村组偏僻场所、加工车间、沿街商铺等，进行隐患和非法生产行为大排查，能即时整改的即时督促整改，不能即时整改的，建立台账限期整改，并上报镇应急办备案；三是重点人群走访。重点关注鳏寡孤独、脱贫享受政策、低保、特困供养、三无失能、病残及留守儿童等重点人群衣、食、住、行、医、学等是否有保障，对确有困难的及时落实相关帮扶政策；四是不稳定因素排查。围绕铲毒禁毒、非法建设、邻里矛盾纠纷等不稳定因素进行排查，及时发现苗头性问题，及时跟进处理，使矛盾化解在萌芽状态，实现大事不出镇，小事不出村；五是征求群众意见建议。对重要的村组事项，面对面征求群众意见，既增加村组事务的公开透明度，又增加群众的参与感。

总之，革命年代，岸堤人民分得了田地，根本的生存利益得到了保障，实心实意跟党走；振兴路上，富裕起来的岸堤人民有了更多对美好生活的向往与追求。由民富到民强的乡村建设需要社会各方面都具备向上的力量，积分制让一线基层党委政府有了工作抓手，群众有了内生激励目标——乡村文明、基层治理、乡村振兴，在“量变”中产生“质变”，在“质变”中提升，在“智变”中实现“治变”，小积分成乡村治理与振兴的最坚实的“砖瓦”，筑牢乡村大治的“岸堤”。正如岸堤镇党委书记卢绪光所说的那样，“革命战争年代，岸堤人民在党的领导下，靠着水乳交融、生死与共的坚守和奉献赢得了革命的胜利，创造了历史；在乡村建设与振兴、追求和实现共同富裕的道路上，让党建引领下的‘积分+’成为推进乡村善治，助力岸堤乡村发展与振兴的新引擎，必将带动岸堤这片红色热土实现又一次质的飞跃，在新时代征程中，谱写乡村振兴齐鲁样板之岸堤新篇”。