以经常居住地登记户口，“十四五”户籍制度改革核心目标已定

记者 | 程大发
编辑 | 翟瑞民

2022年7月12日，国家发改委网站发布《“十四五”新型城镇化实施方案》（下称“《方案》”），其中提到，继续推动户籍制度改革，试行以经常居住地登记户口制度。

国家发改委曾解释，以经常居住地登记户口制度，是指公民离开常住户口所在地到其他城镇（除极少数超大城市外）连续居住半年以上，满足合法稳定就业或合法稳定住所（含租赁）条件的，可以到经常居住地公安机关申请为本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母办理户口迁移登记。

此前在2020年3月，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》首次提出“放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”。2021年发布的《“十四五”规划纲要》也提出，力争到2025年底，除极少数超大、特大城市外，在全国范围内建立以经常居住地登记户口制度，推动实现人口居住在哪里、户口登记就在哪里。

上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员邓智团向界面新闻介绍，试行经常居住地登记户口制度，将更有利于促进人口的自由流动，而人口的自由流动是现代经济和社会发展的内在要求。

“从全文来看，《方案》部署未来三年的工作重点应该是户籍制度改革。”邓智团介绍，综合今年3月发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，以及“十四五”前期发布的任务和政策文件来看，推动农业转移人口市民化，一直是新型城镇化最首要的任务。而在推动农业转移人口市民化过程中，户籍制度改革是最核心的内容。

我国的户籍制度是一项国家行政制度，是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系等公民人口基本信息的法律制度，其主要功能是建立对公民身份情况的登记。

邓智团介绍，在我的城市化进程中，户籍制度已经不仅仅作为人口管理的一个制度而存在，它还承载了很多社会福利和公共服务功能。据国研中心社会部相关课题组在2010年的调查，与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面。

“对于流动人群来讲，没有户籍身份就导致他们在社会保障、公共服务，尤其是子女教育等方面，得不到均等的福利待遇。” 上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授，中国发展研究院执行院长陆铭曾告诉界面新闻，这是户籍制度必须改革且一直在改革的原因。

在“十四五”开局之年，国家发改委就曾提出，协同推进户籍改革制度，有序放开放宽城市落户限制。此次《方案》中再次提出，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制；全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。

邓智团认为，近年来户籍制度的改革措施对个人和家庭跨区域流动是很有利的，“因为公共服务与户籍制度挂钩，个人在一个地方落户之后再迁往另一个城市，会面临很多问题，比如受限于工作年限等无法落户，导致养老金无法提取、不能参加高考、不能购买住房等等。”他说，以经常居住地登记户口，就可以把一些公共服务与户籍制度剥离，即使没有户口，也有机会在城市享受到社会公共福利。

“人口流动对城市发展来说是非常必要的，因为只有人流动起来了，城市才会有活力，潜能才能发挥出来。”邓智团说，因此，目前户籍制度改革中，包括建立完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台，取消一些城市的落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户同等待遇，完善超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，鼓励取消落户名额限制，试行以经常居住地登记户口制度，城市群、都市圈内的同城化累计互认等等，“核心改革目标都是如何去破除人口流动的障碍。”

值得注意的是，根据《方案》，放宽落户限制及试行以经常居住地登记户口制度，不包括个别超大城市。“虽然《方案》没有明确，但一般我们认为，个别超大城市就是北京、上海这些城市，可能还包括深圳。”邓智团说，北京和上海是中国最大的两个城市，人口规模都接近2500万，目前来看，这两个城市在人口规模增加带来经济效益的同时，还面临着社会、交通、环境等等城市病，所以这些超大城市的核心任务仍然是“疏解非核心功能”。

另一方面，邓智团指出，试行经常居住地登记户口制度并不意味着常住人口就此拥有城市户籍，因此，制度试行地还需要出台具体方案和配套措施，规定通过经常居住地登记户口，来享受城市公共服务的范围和具体方式。