司法前沿 | 推动新时代人民法院诉源治理工作的思考

文 | 重庆市第一中级人民法院 卢君

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视纠纷源头化解工作，习近平总书记作出了“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’”“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”等一系列重要论断。突出强基导向，加强诉源治理，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，是人民法院参与社会治理，提升维护社会稳定能力和水平的重要方式，也是控制案件高位增长，优化司法资源配置，实现人民法院高质量发展的必由之路。

诉源治理的实践考察

笔者通过调研走访C市第一中级人民法院辖区的12家基层法院，并组织开展两级法院“强化诉源治理”专题研讨发现，两级法院在推动诉源治理方面做了大量工作，也取得了一些成效。但受主客观等多重因素影响，仍然存在不少问题和困难，制约着诉源治理的实际成效。

一是源头解纷的理念尚需进一步加强。当前，部分深层次问题逐渐显现，矛盾纠纷易发多发。实践中，无论是人民群众还是部分机构，对于“有事找法”和“有事找法院”的界限仍然未能厘清，普遍认为法院就是化解矛盾纠纷的第一责任主体，进而出现不分情形地将矛盾纠纷推向诉讼的情况。

二是诉源治理新格局需进一步完善。实践中，诉源治理工作逐步融入党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，但部分相关职能部门并不重视参与纠纷化解工作。在纠纷化解的资金、场所等方面保障不足，一定程度上影响调解工作的最终效果。

三是遏制诉讼增量效果有待进一步增强。诉源治理的一个重要目的在于切实化解“人案矛盾”。但从2019年明确将“诉源治理”作为一项重要改革任务列入“五五改革纲要”并大力推进以来，法院收案数量持续高位运行的态势并未得到有效缓解。从全国法院来看，2019年共受理各类案件3160.5万件，2021年案件数量达到近3355万件，年均增长近100万件。

四是多重因素制约诉前调解成功率和有效性。一方面，人员素质参差不齐，一些基层调解员由社区干部、热心群众等兼职担任，尽管具备丰富的生活阅历，但缺乏相应的法律知识和调解技巧；另一方面，履职待遇不高，部分专职调解员每月收入仅略高于最低工资标准，部分兼职调解员系街镇公务人员担任，不能领取专项经费补助，缺乏工作动力。此外，社会认同不够，不少群众对人民调解的公信力和权威性存疑，更倾向于获取盖有法院印章的判决。

五是在线调解平台功能有待进一步完善。在线调解首先需要将相关材料上传至调解平台，而部分调解员不愿意甚至没有使用在线平台的能力。此外，调解员是否使用在线平台与获取报酬无关。因此，部分调解员会抱着“多一事不如少一事”的心态，减少调解平台的使用。同时，在线调解有相应技术标准，对场所和硬件的要求相对较高，而平台操作流程相对烦琐，对在线画面、声音质量也有一定要求，有时导致调解耗时更长。

六是多元解纷手段宣传不够。法院和调解人员在引导当事人采取诉前调解化解纠纷的方式有待完善，特别是对于诉前调解与民事诉讼二者所耗费的时间、精力、资源等成本差异分析，以及对《中华人民共和国民事诉讼法》规定的司法确认程序的宣传讲解还不到位。对示范判决的推广运用也存在不足，特别在物业、保险、劳动争议、商品房买卖等群体性纠纷多发领域，示范判决“审理一件，化解一片”的作用未能有效发挥。

笔者认为，存在上述问题的原因有以下几个方面：

一是党委政府工作头绪多、任务重，在精力、资源和关注重心的分配上无法做到完全平衡。在经济社会发展全局中，党委政府工作涵盖政治、经济、民生等方方面面，千头万绪。特别是当前我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，党委政府的工作重心更多放在做好“六稳”“六保”工作上。

二是部分改革的配套机制不完善，致使“无纠纷之诉”涌入法院。例如，国务院要求全面清理“奇葩证明”“循环证明”，但“证明刚需”客观存在，办事群众夹在“那边必须要，这边不给开”之中左右为难，由此产生出当事人将拟证明事项虚构成日常生活纠纷，并通过诉前人民调解委员会调解后，由法院出具“确认书”或“调解书”的方式获取证明的模式。例如，中院及辖区法院受理的涉及分家析产、银行账户法定继承、不动产共有物分割等证明事项，均存在上述问题。这不仅与司法承载的功能和目标不符，也与“减证改革”的目标相悖。

三是个别法院司法政绩观存在偏差。“办案越多越好”的观念未根本扭转。部分法院认为，案件越多，越能够证明工作繁忙，为经济社会发展作出了更大贡献，也可以此为由，争取党委政府和上级法院在人员编制、资金项目等方面的更大支持。

四是部分法官与群众对纠纷化解的观念认知相对固化。一些法官的多年职业生涯养成的固有思维就是通过案件判决定分止争。而部分群众也认为，真正解决纠纷还是需要依靠法院的判决，即使采取调解方式，也应是在法官主持下的调解，而不是由街镇、社区等指派的调解员来主导和推进。

五是诉前调解工作目标和功能需进一步完善。当事人的特定诉讼目的决定了诉前调解的不愿接受或不能接受。例如，实践中大量商业银行起诉的信用卡纠纷，其诉讼目的是需要法院判决，以便进行账务处理。因此，此类纠纷当事人大多不会选择诉前调解。

加强诉源治理的关键要素

最高人民法院党组书记、院长周强在全国法院一站式建设工作推进会上强调，要深化总结提炼，准确把握一站式建设内涵，深入开展理论研究，深入总结工作经验，讲好中国法院一站式建设故事，推动构建具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的纠纷解决理论体系和话语体系。笔者认为，切实解决制约诉源治理的瓶颈障碍，需要抓好关键点、找准着力点，回归诉源治理的本质与内涵，正确认识“四个关系”和准确把握“四化要求”。

（一）正确认识“四个关系”

一是正确认识“党委领导”与“法院参与”的关系。法院是党领导下的审判机关，在诉源治理中发挥着参与、推动、规范和保障的重要作用。但诉源治理是一项系统性工程，只有让党委坐镇“中军”，相关职能部门各司其职、齐心协力，才能推动和形成诉源治理的整体合力。

二是正确认识“治”与“防”的关系。诉源治理的关键和重点在于抓前端、治未病，从源头上预防和化解矛盾纠纷。抓好诉源治理，要辩证看待“治”与“防”的关系，治是重点，首要是防，“事前防范”优于“事后治理”。已经产生的矛盾纠纷，可以综合采取调解、裁判等方式化解，更重要的是预防不必要的矛盾纠纷发生，寓防于治、以治设防，实现防治结合。

三是正确认识“诉”与“源”的关系。诉、源相互关联又各有侧重，诉是进入诉讼的案件纠纷，源是可能转为诉讼案件的社会矛盾。抓好诉源治理，要辩证看待“诉”与“源”的关系。“源”是“诉”的前端，“诉”是“源”的延伸，只有处理好“源”才能减少“诉”。治理“诉”的责任在法院，治理“源”的责任在社会，诉源治理应当做好法院力量与社会力量的结合，多向发力，形成合力。

四是正确认识“案件数量减少”和“工作量不必然减少”的关系。诉源治理必然会在一定程度上减轻法官压力，但并不意味着法官工作量的必然减少。事实清楚、权责明确的纠纷通过诉前调解等方式予以化解，进入诉讼程序的则是相对疑难复杂的案件。法官需要花费更多精力进行审理和裁判，实际上不一定会产生与案件数量同比例、同幅度下降的效果。抓好诉源治理，要正确认识“案件数量减少”和“工作量不必然减少”的关系，建立科学合理的工作量计算模式，不能因案件绝对数量的减少，就直接认定法院和法官工作量减少。

（二）准确把握“四化要求”

一是准确把握诉源治理的法治化要求。纠纷化解不是“和稀泥”，而应当秉持与司法判决一样的理念，实现公正与效率的平衡。推动诉源治理和矛盾纠纷源头化解，应当在法治化的框架下运行，既不能以损害一方利益为代价，换取另一方的配合支持达成调解协议，也不能以程序缩水、实体让步为代价，换取局部短暂的公众支持，更不能以权相压、以势相迫甚至违反法律的禁止性规定，换取纠纷的解决。

二是准确把握诉源治理的社会化要求。不同的调解主体具有不同的特点优势。例如，人民调解具有人缘、地缘、亲近优势，适宜处理婚姻家庭、邻里纠纷等；行政调解具有公信力权威性优势，适宜处理人身财产侵权、环境保护等纠纷；行业调解具有专业性知识性优势，适宜处理金融投资、医疗事故等纠纷。推动诉源治理和矛盾纠纷源头化解，应当广泛发动社会力量，引导社会公众共同参与治理，并鼓励市场化团队和专业团队介入，以多元化主体切实提升解纷效能。

三是准确把握诉源治理的专业化要求。有效化解矛盾纠纷，不仅要以情动人，也要以理服人。科学合理的诉源治理机制，应当是以诉调对接为纽带，最大限度凝聚和整合党委、政府和社会力量，发挥各自专业化优势，以达到多元解纷、有效解纷的理想效果。推动诉源治理和矛盾纠纷源头化解，不仅要发挥司法与行政协调联动的效能优势，也要关注和发挥各职能部门的专业化优势，以职能发挥为联动的着力点，最终统一于纠纷化解的实际效果。

四是准确把握诉源治理的智能化要求。纠纷化解不仅要追求公正，也要追求效率。现代信息技术为纠纷化解提供了更为高效的途径和多样的方式，大数据的汇总整理和统计分析也让当事人对矛盾纠纷有了更加准确的评估和预判。推动诉源治理和矛盾纠纷源头化解，应当切实发挥信息技术便捷、高效、精准、客观的优势，努力构建集数据驱动、数据融合、数据共享、数据预判于一体的智能化治理新模式。

加强诉源治理的策略路径

（一）坚持党的领导，汇聚诉源治理强大合力

一是在党委、党委政法委领导下布局诉源治理，推动“万人起诉率”“无讼村（社区）”创建率、达标率等指标纳入平安建设考核，切实调动职能部门、街镇、乡村的积极性和主动性。探索建立过程性排名通报与年度结果排名赋分相结合的考评方法，加强日常提醒和督察考核，让诉源治理常态化、制度化、习惯化。

二是积极争取党委政府在人员配置、运行经费等方面的有力支持，推动组建由退休法官、法律工作者、社区干部等广泛组成的专（兼）职调解员队伍，切实发挥不同主体的专业化优势。指派诉讼服务、速裁审判团队或人员入驻基层综治中心，负责诉非分流、诉调对接、联合调处等事项。深入开展“审务进社区”“送法下乡村”等活动，加大宣传力度、强化行为引领，让中国传统的“无讼”“以和为贵”思想更加深入人心。

三是准确掌握和深入分析相关改革对法院工作产生的影响，有针对性地通过司法建议、联席座谈等形式提出意见，既助力改革配套措施持续完善，又切实解决法院面临的实践困境。

（二）落实强基导向，夯实诉源治理基层基础

一是要高品质打造“两个平台”。依托 “人民法院老马工作室”，整合驻院调解力量，打造诉前委派调解、诉中委托调解的主阵地。依托“代表委员联络站”，推动代表委员更多参与纠纷化解、传递法院声音、形成正向引领。

二是要高质量建设“两项机制”。深度应用“一庭两所”矛盾纠纷联调机制，构建以人民法庭为中心，纵向延伸至乡镇（街道）、村（社区），横向对接司法所、派出所等基层综治单位的基层解纷服务体系。深度应用“一街镇一法官”工作机制，广泛开展巡回审理、上门立案、诉前调解等事务，方便群众诉讼。

三是要高标准强化“两个支撑”。升级完善和推广运用“车载便民法庭”，突出巡回立案、巡回审判、法治宣传三大核心功能，构建便民诉讼、传播法治、弘扬德治和参与基层社会治理的流动平台矩阵。全面建成和推广运用“云上共享法庭”，让诉讼参与人不受时空之限，确保降成本不降质量、提效率不减权利。

（三）着眼源头减量，创新诉源治理方法路径

一是加强与相关行政主管部门或专业性、行业性调解组织的平台对接，推行完善诉前告知辅导、诉前委派等制度。调解成功后，能够当场兑现的予以兑现，不能当场兑现的，根据申请及时启动司法确认程序，同步跟进和加大执行力度，让当事人更加愿意接受以调解方式化解纠纷。

二是坚持“纠纷一次性解决”和“一个纠纷一个案件”理念，完善衍生案件预防机制，切实“挤干”案件水分，构建符合审判规律和法院实际的“案件-纠纷比”。建立健全示范判决机制，坚持二审示范一审，一审示范诉外，用示范判决确定规则、指导调解，大量化解现有及潜在的同类纠纷。

三是设立科学合理的考核标准，加大诉源治理督促检查力度，对制造“衍生案”、修建“蓄水池”等情形“重拳打击”，坚决纠正偏差甚至错误的司法政绩观，树立正确导向，更多在产出精品案例、示范判决等高质量司法产品上下功夫。

（四）强化数智赋能，激发诉源治理内生动能

一是加强在线矛盾纠纷多元化解平台建设，汇聚人民调解、行业调解、律师调解、特邀调解等各类资源，升级完善相关功能，最大限度做到流程简化、操作简单。建立诉讼高发领域大数据分析研判机制，开展源头治理态势分析，定期发布分析报告，为应对和决策提供数据支撑。

二是加强与银保监局、知识产权局、工商联、人民银行等部门的协作，完善“分对分”在线调解机制，有序推进相关调解组织和调解员入驻法院调解平台。以成立专门法院为契机，在商事等领域探索市场化调解机制，推动诉源治理社会化、法治化和专业化的要求有机统一。

三是推动人民法院调解平台进乡村、进社区、进网格，积极邀请本辖区街道党政领导、人民调解员、网格员、五老乡贤等担任司法联络员，建立覆盖网格、分层递进的在线解纷服务机制，实现预警、分流、调解、化解、司法确认、进展跟踪、结果反馈、指导督办等全流程在线办理。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2022年第10期

中国审判新闻半月刊·总第296期

编辑/孙敏