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芬兰,你比三权多一权

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曾经的芬兰,为了国家的存续和相对的独立地位,为了使自己不成为苏联的一部分、不成为苏东阵营的一员,不得不在外交上向苏联妥协。

苏联解体后,芬兰开始强化自己对欧洲身份的认同。它加强了与北约的联系,加入了欧盟。

但是,芬兰的制度设计,却仍然保留着以前的影子。与苏联打交道的过往,使得芬兰人将自己的制度建设得独一无二,有着自己的鲜明特色。

这一切,可以从巴锡基维和吉科宁时代讲起。关于两人执政的过往,在前天的文章《芬兰的六次反转:一个小国的挣扎求生史(从抗苏到亲苏,从中立到加入北约)》里有介绍,此处不赘述。

吉科宁任职芬兰总统(1956年至1982年)期间,实际上将芬兰改成了总统制,总理及其领导下的政府,反而成为了“花瓶”。

他之所以能够有如此之大的权力,与他在外交政策上的成功有很大的关系。当时,芬兰为了自保,其外交政策的核心就是对苏关系。更确切地说,是在二战后维持对苏的友好互信关系,以避免苏联的入侵。

吉科宁辞职后,继任的芬兰总统进行了宪政改革,吉科宁时代的许多政治弊端,一一得到纠正,权力的天平偏向了总理。

然而,即使经历了几次宪政改革,芬兰总统也仍然不是一个只有仪式性职责的“花瓶”,而是有实际职权的。

什么样的权力?就是外交权和国防权。由于像芬兰这样的发达民主小国,国防完全是外交的延续,所以,以下将外交权和国防权统称为外交权。


6月28日,芬兰和瑞典加入北约的谈判。从左到右分别为:北约秘书长斯托尔滕贝格,土耳其总统埃尔多安,芬兰总统尼尼斯托,瑞典首相安德松

总统负责外交,总理及其领导下的内阁被称为政府,政府负责除此之外的行政。

当然,职权的界线,并不总是那么清晰。比如,与外国的经贸关系,就既属于外交范畴,又属于经济范畴。

无论是外交的权力,还是其他领域的权力,都可以归属到一个权力之内:行政权。

即使在一些半总统制国家,也很少对行政权进行像芬兰这样的切割。

如果我们将行政权比作一盘菜的话,许多半总统制国家的做法,相当于是:掌握菜谱的是总统,做菜的是总理。

而在芬兰,总统掌握一部分菜谱,总理掌握一部分菜谱;做菜的时候,总统加盐、总理添醋。

也幸好芬兰是一个小国,否则,这种制度设计的弊端早就显现出来了。

但是,芬兰是一个有着特殊地缘政治环境的小国,它与俄国接壤,历史上曾被俄国统治过一百多年,与俄国爆发过残酷的战争。所以,在这种畸形的环境下,就需要非同寻常的制度设计。


芬兰总理马琳,掌握除外交国防之外的行政权

实际上,外交权不划分进行政权,而是作为一项单独的权力,不是芬兰的首创。

启蒙时代早期,英国思想家洛克就把权力分为了三类,分别是立法权、行政权、和外交权。这是老的三权分立。

洛克为什么要将外交权作为一项与立法权和行政权并列的权力呢?当然也与当时欧洲的列强争霸有关。

历史上的欧洲,各个国家间的结盟网络,那可比我国古代的春秋时期还要繁杂得多。国家间的结盟关系,也是瞬息万变,今天还是拜把子兄弟,明天就是战场上的仇敌。各种各样的战争层出不穷,比如三十年战争、航海战争、奥地利王位继承战争、西班牙王位继承战争、七年战争等等。

在频繁的战争、霸权争夺下,外交权就显得特别重要了,以至于需要分立出来,作为一项单独的权力。毕竟,只要结盟结得好,没有战争胜不了。

我们再看芬兰,它在夹缝中求生。它的国际环境,与另一个中立国瑞士很不一样,德国连二战期间都没有占领瑞士。瑞士的邻国,也都承认它的中立地位。

作为对比,虽然芬兰以前是一个中立国,但是苏联是什么时候才承认它是中立国的呢?是1989年。

所以,芬兰是一个特别需要搞外交的中立国,这很不寻常。

本来,外交对于中立国,没那么重要。我都中立了,你还要我怎么样?外面发生的一切我都不管不顾了,你还要我怎样?

曾经作为中立国的芬兰,不仅需要搞外交,而且还比非中立国更需要搞外交,以至于需要把外交权力从行政权中单独划分出来,而不由政府独享。

见过中立的,没见过这样中立的

可是,芬兰也是迫不得已。为什么?

除了有俄罗斯这样一个邻居外,还有一个原因。

芬兰总统任期六年,任期长,较少受民意的影响。他的职位,不经由议会产生,很稳固,不受议会的掣肘,所以总统在制定外交政策上,也就更具有连续性。

还有一个原因就是传统和惯例,历史上,巴锡基维和吉科宁总统掌管了外交,并且很成功。

为什么“理智地制定外交政策”对于芬兰很重要?因为一个芬兰人,只要稍微感性一点,就会跟俄国反着来。但以前的芬兰,没有实力和环境,可以让它跟俄国反着来。

外交政策,也不像与民生直接相关的政策那样受到选民的关心。制定外交政策的总统,也就不必在寻求连任前,因担心选票问题而亦步亦趋。

所以,基于以上原因,外交权被赋予了总统。芬兰以前的外交,尤其需要连续性。

但同时,还是因为外交权对于芬兰实在是太过重要的原因,所以芬兰宪法又规定,虽然外交权属于总统,但总统也得和总理商量着来。

综上,芬兰首先将外交权单独列出来,授予一人。

而后,对外交权又有一套制度来进行约束。

就像美国行使立法权的国会,被分成了参议院与众议院一样。

所以,在芬兰,立法权、行政权、司法权、外交权(以及国防权)。分别被授予了议会、总理、法院、总统。可以算是“四权分立”,比三权分立多一权。

现在,芬兰已经加入了北约,在军事上也不是中立国了。因此,芬兰在外交上,也不必再讨好俄罗斯,不再需要一个在夹缝中求生存的外交政策。

芬兰应该再进行一次宪政改革,取消总统对外交权力的掌握,改变总统的选举方式,将总统变成一个仪式性的职位,将芬兰的“半总统制”改成议会制。

因为,时代变了,芬兰不必再担惊受怕了。

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