清研观点 | 非洲开发银行“电力监管指数（ERI）”透视

基于丰富的国际国内营商环境评价经验，清研集团将对BEE评估体系中提到的数据收集方式、指标设计相关方法论开展深入解读与分析，为政府和相关机构把握BEE指标评价方法和要点提供参考。

BEE概念书中提到，“市政公用基础设施报装”指标领域质量控制标准、安全标准和环境可持续标准等方面的评估将建立在非洲开发银行等机构确定的良好做法、指导方针和原则上。本篇将聚焦非洲开发银行电力监管指数（Electricity Regulatory Index，简称 ERI）指标，围绕监管目的、方法、指标体系等内容进行解读。

1、评估目的

ERI指标体系符合国际标准，主要用于跟踪非洲国家在能源管理领域的进展情况，不仅便于投资者了解非洲国家电力行业规章制度情况及监管框架发展水平，为其决策提供重要参考；还能够巩固和改善监管机构与电力行业参与者之间的关系，保证协作、提高行业效率，从而推动电力行业可持续发展。

2、评估范围和方法

ERI衡量了非洲国家电力行业监管框架的发展水平以及监管机构有效履行其相关职能和职责的能力。它不仅评估监管框架的制定和实施，还评估其对电力行业参与者和利益相关者的影响。

ERI采用问卷的方式对监管机构和电力公司进行调查，并以电子方式发送调查邀请。2021版报告显示，ERI涵盖国家由2018年的15个扩大至2021年的43个，对18个细分指标进行评估。

为了达到调查目的，非洲开发银行制定了以下内容：参评国家电力监管机构名单、所有电力公司清单。被调查群体分为两组：一是电力监管机构，评估参评国家监管框架的发展水平；二是电力公司，评估监管框架对电力公司相关服务绩效的影响。对于有多个监管机构的国家，每个监管机构的答复都会根据其职能进行考虑，并将结果合并。在有多家电力公司的国家，每个公司都被要求单独参与，并通过合并调查问卷，以获得相关国家的综合评测结果。

为避免对结果的理解出现偏差，ERI用四种颜色对指标结果进行分类，以反映参与国监管框架的发展水平。每个指标的得分在0.000到1.000之间，得分为1.000表示监管者、监管框架在相关指标方面符合国际最佳实践；0.000分表示与国际最佳实践不一致。

3、指标体系

ERI由以下三个支柱组成：监管治理指数（RGI）、监管实体指数（RSI）以及监管结果指数（ROI）。

监管治理指数（RGI）：评估电力行业监管框架发展水平，主要指国家是否提供了一个透明、可预测和可信的符合国际标准的监管框架，它还评估电力行业监督、监管的程序，RGI由八个二级指标构成。

监管实体指数（RSI）：评估电力行业监管机构执行其职能的情况，以及影响监管结果的实践和流程的实施情况。RSI评估监管机构实施的法规和实际决策的内容，它由七个二级指标组成。RGI和RSI共同评估监管环境的有效性，以支持电力行业绩效、效率提升。

监管结果指数（ROI）：用于衡量监管对电力公司、相关消费者的影响。ROI评估的是监管行动和决策如何能够达到行业的预期结果，根据电力公司调查反馈的总和计算得出，包括三个二级指标。

4、最新调查结果

（1）2018-2021年非洲电力监管成效进展

■RGI表现趋势：RGI的平均得分自2019年以来一直在下降。由于电力行业的监管框架结构不经常变化，观察到的RGI趋势变化主要是由于新进入ERI调查的国家影响。

■RSI表现趋势：RSI的平均表现一直低于RGI，但2019年至2021年期间平均表现一直在提高。这反映了监管当局正在努力制定新的监管工具，并更新现有的监管工具，以缩小电力行业关键领域的差距。

■ROI表现趋势：自2018年以来，ROI一直呈下降趋势。这是因为电力公司的财务业绩不断恶化，运营效率低下。财务状况不佳和电力行业负债是导致监管结果下降的重要因素。

（2）2021报告主要研究结果

■乌干达是2021年ERI中表现最好的国家。与乌干达（0.823）一起，肯尼亚（0.688）、坦桑尼亚（0.669）、纳米比亚（0.663）和埃及（0.609）是2021年ERI表现最好的五个国家。这些国家拥有完善的电力监管框架，它们的监管机构有能力并且确实对被监管实体和行业行使了必要的监督监管权力，因此，这些国家取得了显著成绩。

■样本中所列的非洲国家的电力监管框架总体上仍处于较低的发展水平。尽管RGI（平均为0.735）和RSI（平均为0.575）相对较高，但由于ROI得分较低（平均为0.339），总体ERI较低，表明监管框架的发展不一定能在公用事业层面产生实际效果。

■监管“独立性”仍然是RGI下最弱的二级指标。在接受调查的国家中，93%的国家政府和利益相关者对监管机构有影响。

■RSI二级指标中，“经济监管”和“许可框架”表现较差。随着ERI评测国家的增加，“经济监管”指标的平均表现持续下降。结果显示，33%的被调查国家没有确定电价的方法，而40%的国家的电价方法没有关键的必要属性；在接受调查的国家中，40%国家没有针对离网和小型电网的简化框架或许可程序；在67%的被调查国家中，终端用户的平均电价与电力公司的运营成本不一致。对大多数国家而言，获得长期的、可持续资金以实现用电普及化是一个重大障碍。

5、ERI对我国BEE评价的参考

ERI 2021报告中，针对每项二级指标都列出了相关考评点及非洲国家范围内的最佳实践，并提出了针对性的改革建议。BEE“市政公用基础设施报装”指标领域中“监管框架”与ERI二级指标可以很好的对应，能够帮助理解BEE“监管框架”考评点；同时，还可以通过对标最佳标准与实践，确定差距，制定初步改革方案，进一步完善监管框架。