打造更加开放高效，各具特色的区域创新体系丨《科技进步法》解读系列之十一

本次《科技进步法》的修订，以专章形式进一步强化了区域科技创新的地位，从明确区域科技创新的地位、责任，提升区域科技创新能力，促进区域创新开放协同以及鼓励因地制宜积极探索等方面，系统完善了国家对于区域科技创新的战略部署。

进一步强调区域科技创新背景

新修订版《科技进步法》总则指出：完善高效、协同、开放的国家创新体系，增强创新体系整体效能。区域创新体系是国家创新的重要战略支柱，是国家创新体系的重要组成部分。为了促进区域创新体系加快升级发展，新修订《科技进步法》中新增了第七章“区域科技创新”整章内容，共分8 条，从不同层面、不同角度系统完善了国家关于区域科技创新的体系部署，使区域科技创新以法定的形式上升为国家创新发展战略任务，明确了区域创新体系建设是区域发展的重要责任使命，为推进区域科技创新发展指明了重点和方向。

本次《科技进步法》修订中之所以特别强调区域创新，是与我国国家创新体系的发展成熟分不开的。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》首次提出了国家创新体系的概念、内涵、目标和五个子体系的构成（图1），对全面推进国家创新体系建设和提升创新能力发挥了重要的指导作用。其中，区域创新体系是五个子体系之一。通过形成“点—带—面”的整体区域布局，打通跨区域创新资源流动的障碍，使各区域能够因地制宜，在承担国家重大任务、带动创新型国家整体建设方面发挥更大作用，提升区域在国家创新中的承载力。

图1《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006一2020年）》中国家创新体系的5个子体系

区域科技创新是基于构建和完善区域创新体系，提升区域创新能力而进行的以科技创新为核心的系统部署和实践探索。促进区域科技创新主要包括两大方面，一是促进地方与国家战略衔接，进一步强化自身在国家创新体系中的地位和作用，提升国际竞争力；二是促进地方跨行政区的科技协同创新。党的十八大以来，国家对区域科技创新高度重视，中央在系列政策文件中强化部署，取得了显著的成效。

2012 年，中共中央、国务院颁布的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》提出“完善区域创新发展机制。充分发挥地方在区域创新中的主导作用，加快建设各具特色的区域创新体系。”2015 年，中共中央、国务院发布《深化科技体制改革实施方案》提出“推动区域创新改革”，突出分类指导和系统改革，选择若干省（自治区、直辖市）对各项重点改革举措进行先行先试，促进一些地方率先实现创新驱动发展转型，引领、示范和带动全国加快实现创新驱动发展。

2017—2018 年，《国务院办公厅关于推广支持创新相关改革举措的通知》（国办发〔2017〕80 号）和《国务院办公厅关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》（国办发〔2018〕126 号）中共计总结了36 项可推广改革举措，涵盖管理体制、成果转化、科技金融、创新创业、海外人才、知识产权、军民融合等各个方面，促进先行先试区域经验向全国各地推广。2021 年，《国家发展改革委科技部关于深入推进全面创新改革工作的通知》（发改高技〔2021〕484 号）部署了新一轮全面创新改革任务，在构建高效运行的科研体系、打好关键核心技术攻坚战、促进技术要素市场体系建设、包容审慎监管新产业新业态等方面进一步推动试点区域结合本地经济社会发展实际需要，谋划个性化的改革举措，解决制约创新的痛点堵点问题。

在党的十九大提出的实施创新驱动发展战略和区域协调发展战略指挥下，我国多省市经济社会加速实现一体化发展，以京津冀、长三角和粤港澳为代表的跨区域科技创新协同、融合业已成为显著趋势。

随着2020 年步入创新型国家行列目标的实现，我国区域协同创新发展也在加快推进。目前，我国已初步形成了以北京、上海、粤港澳大湾区等为科技创新中心辐射源点，以19 家国家级新区、21 家国家自创区、169 家国家高新区等各类园区为代表，创新型省市、各类地方高新区为支撑、雁阵格局、东西结合的区域协同创新格局。面向新时代实现高水平科技自立自强，加快建设世界科技强国的战略需求，新修订《科技进步法》把区域科技创新作为国家创新体系建设的新重点，围绕区域科技创新，进行了多层次、多方面的系统部署和推进。

凸显区域科技创新的战略地位

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出，布局建设综合性国家科学中心和区域性创新高地，支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心。随着我国综合科技创新水平进一步提升，多层次、各具特色的区域创新体系更加完善，将更加有力支撑我国创新型国家建设。新修订《科技进步法》第七十一条从国家战略意志出发，更加突出了区域在国家创新体系中独具特色的空间载体作用，重点强调了国家对于区域科技创新的宏观部署和体系推进，包括优化空间布局、推动央地衔接和多种方式支持等三个方面。

一是统筹优化全国范围内科技创新的空间布局。面向科技创新区域化集聚和全球化辐射的大趋势，我国依托北京、上海、粤港澳大湾区科技资源，建设各具特色的具有全球影响力的科技创新中心，增强科技创新的国际集聚带动能力。立足社会主义现代化建设引领区、自主创新示范区、全面创新改革试验区、高新区、创新型省市等因地制宜的相关部署，增强创新发展的辐射带动作用。以区域协调创新发展为目标，结合科技基础、资源等禀赋条件，拓展完善区域创新的“点—线—面”纵深布局，打造区域协同创新共同体，统筹和引领区域一体化发展。

二是推动央地科技创新资源与需求紧密衔接。国家支持、促进国有高水平科学技术资源，如国家实验室、大科学设施、央属高校院所、科技成果和科技信息等与地方科技创新需求、经济社会发展需求衔接联动，更好地为地方发展服务，将强大的国家科研实力落地转化为地方的生产力和竞争力。同时也通过央地联动，充分引领、集聚地方的市场、社会资源投入国家使命导向的科技创新，更好服务国家战略。

三是国家采取多种方式支持区域科技创新。国家根据不同区域的实际情况，通过部署各类科技创新先行区、示范区、创新产业园区，支持建设战略科技力量、高水平研发机构和创新平台，布局重大科研项目，推动央属科研机构成果在地方转化，支持地方科技体制机制先行先试及政策试点，支持地方人才政策、高新技术产业和创新创业政策创新，支持地方建设科技金融体系等不同方式，支持区域开展科技创新活动，提升科技创新能力，实现科技创新价值。

充分发挥区域主动性

提高科技创新能级

新修订《科技进步法》要求区域加强促进科技创新的主动性，加大对科技创新的投入和支持力度，通过科技计划布局、科技园区建设、创新功能完善、创新环境优化等多元途径，不断提升区域科技创新能力，建设更加健全、完善、富有活力的区域创新体系，加快向创新链上游攀升。

地方政府是区域创新的关键推动者。《科技进步法》第七十二条重点强调了县级以上地方政府对于区域科技创新应发挥的作用，包括支持科技研发应用、促进科技成果转化和营造良好创新环境等三个方面。

一是地方政府应当支持科学技术研究和应用。 地方政府应通过经费投入、资源引导、政策导向等多元途径，支持、促进科技创新。要保证地方财政科技经费的合理增长，积极引导全社会研发投入不断加大。要加大地方对基础研究和应用研究的支持力度，提升区域创新策源能力。

二是地方政府要为促进科技成果转化创造良好条件 ，要加强对地方科技计划项目成果的管理和开发，促进成果在经济、社会领域实际应用。地方政府要积极落实成果转化政策，强化多元引导激励，推动科研机构和人员主动开展成果转化，实现科技价值，提升创新绩效。

三是地方政府要营造良好的创新区域环境，各地要结合本地基础禀赋，发挥本地特征优势，通过科研环境、营商环境、创业环境、生活环境、文化环境、开放环境等多元环境的建设优化，打造创新友好型区域，让科技创新的活力源泉充分涌流。

地方科技计划是区域科技创新工作的重要抓手。《科技进步法》第七十三条聚焦地方科技计划支撑区域创新发展，要求地方政府制定的科技计划应紧密结合区域产业，发挥企业主体作用，衔接国家战略任务。

一是要求地方科技计划体现产业发展需求，地方科技计划应与本地主导产业、优势产业和具有发展前景的未来产业紧密结合，服务于产业发展对科技创新的需求。地方应积极探索实施“揭榜挂帅”“业主制”等基于产业需求、适应产业创新组织模式的科技计划灵活方式。

二是鼓励企业积极参与和产学研合作，通过地方科技计划的部署实施，进一步强化企业技术创新主体地位，以领军企业为中心整合创新资源，促进高校、院所科技研发深度融入产业技术创新活动，支持产学研、大中小型科技型企业协同组建创新共同体，承接重大攻关任务，以科技计划为引导建立专业化协同创新的产业链群。

三是要求地方科技计划衔接国家科技重大任务部署，面向国家战略需求，发挥地方产业集群优势，通过地方科技计划与国家任务衔接联动，集成攻关，解决事关国家发展和安全的“卡脖子”问题，构建地域化、全链条的高水平产业技术自主创新体系，提升国际创新核心竞争力。

园区是区域科技创新的重要承载和区域创新体系的重要支撑。《科技进步法》第七十四条强调发挥国家高新技术产业开发区、国家自主创新示范区等科技园区的集聚和示范带动效应。

一是根据需要新建国家高新技术产业开发区、国家自主创新示范区等科技园区，充分发挥创新城市带、创新走廊、国家科技中心城市等创新优势，结合相关区域的产业功能布局和发展基础，国家根据实际需求批准建设新的国家高新区和自主创新示范区，发挥对区域的引领带动和辐射效应，促进新的产业创新高地加快形成。

二是进一步支持国家高新区升级发展，以培育壮大发展新动能为主要导向，加快集聚创新要素，加快科技成果转化，构建创新创业生态体系，持续推进产业迭代升级发展。加强高新区辐射效能建设，带动区域经济结构调整和经济发展方式转变。

三是进一步加强国家自主创新示范区建设，以制度创新、模式创新为主要方向，支持各自主创新示范区立足创新资源优势和产业资源优势，积极开展创新政策先行先试，鼓励业态创新、范式创新和治理创新，营建更好的科研环境、产业环境、营商环境，打造区域发展的核心竞争力，形成更多可供推广的成熟经验。

科技创新高地和科技创新中心在国家创新体系中发挥重要的辐射带动作用。《科技进步法》第七十五条鼓励地方根据实际情况提升创新能级，打造区域科技创新高地和科技创新中心。

一是支持区域科技创新高地建设和功能健全，国家鼓励有条件的地方政府根据国家发展战略和地方发展需要，围绕产业发展需求，建设创新效率高、创新机制活的新型研发机构、成果转化服务机构等重大科技创新基地与平台，培育科技创业基地、孵化器、加速器等创新创业载体，形成功能完整、优势突出的区域科技创新高地，支撑引领区域经济发展。

二是支持建设科技创新中心和综合性科学中心，“十三五”期间，北京、上海、粤港澳科创中心引领地位凸显，辐射带动京津冀、长三角、珠三角等区域科技创新能力进一步提升，区域协同创新发展模式初步形成。在新版《科技进步法》指导下，将在优势区域进一步集成部署国家实验室、国家重点实验室、国家技术创新中心和国家临床医学中心等高端创新载体。支持科创中心区域进一步引领科技创新体制机制改革先行，进一步强化创新资源、能力的优势集聚和辐射带动效应，代表国家参与全球科技创新的高水平竞合。

打破行政壁垒

促进区域协同创新发展

科技创新全国一盘棋，不应受区域行政边界设限。新修订的《科技进步法》大力促进区域之间打破行政区划壁垒，实现科技创新、产业创新的协同联动，产业链、创新链的融合互补。大力支持重大战略区域科技创新一体化发展，形成共享、开放、融合的区域创新态势。

打破行政区划壁垒对于促进区域间科技创新合作具有重要意义。《科技进步法》第七十六条提出国家建立区域科技创新合作机制和协同互助机制，为地方开展跨区域创新合作和促进要素流动共享提供了指导和依据。

京津冀、长三角、粤港澳等区域重大战略正深刻改变国家区域发展版图，成为国家迈向新时代高质量发展的强力支撑。《科技进步法》第七十七条指出，我国将加快重大战略区域的科技创新一体化进程。

一是依托区域创新平台构建国家重大战略区域利益分享机制，发挥以长三角国家技术创新中心为代表的区域重大创新平台功能，聚焦区域一体化国家战略，充分依托区域创新资源、产业基础、科教力量等优势，面向区域重点产业领域集聚创新资源，突破关键共性核心技术，加快培育创新型企业和产业集群。结合相关省市各自资源禀赋与基础优势，探索区域共同投入、共同收益的机制，为提升区域整体发展能力和协同创新能力提供强有力支撑，推动区域成为科技创新中心和未来产业高地。

二是促进国家重大战略区域要素自由流动，资源开放共享，破除限制资本、人才、技术、服务等要素按照市场规律自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，提升创新效率和活力。支持区域科技人才自由流动、灵活使用，通过建立区域共通的人才平台，领军人才数据库和信息管理系统等方式，协同引进和使用高水平人才，避免区域内人才的无序竞争，鼓励科技人才工作由“所有”向“所用”的转型。推进重大战略区域财政科技投入协同使用，推广“长三角科技创新券”等已有成效的新模式。完善区域创新投资资本市场，健全区域科技创新投融资体系，促进科技金融服务能力发展。加大区域一体化科技创新要素平台建设力度，打造科技人才、科技装备、实验资源、科技信息、创新创业空间等各类平台，推动各类资源的开放融通共享。

三是提高国家重大战略区域科技成果转化效率，加强科技成果转移转化示范区建设，围绕国家重点区域发展战略，完善区域科技成果转化服务平台，构建多层次技术转移服务体系，促进北京、上海、深圳等科创中心城市的科技成果在京津冀、长三角、粤港澳周边区域落地转化，加快形成立足区域、面向全国乃至全球的科技成果转化和技术转移一体化新格局。

鼓励各区域因地制宜

自主开展改革探索

体制机制创新是释放区域科技创新活力的关键。国家依法赋予各区域更大的改革自主权，支持不同区域结合自身基础条件，积极开展与差异化发展新格局相匹配的体制机制与政策创新，在部分基础、条件较好的先行区域率先探索科技创新改革试点突破。

尊重区域科技创新集聚规律，立足区域科技创新实际情况，是开展改革探索的前提。《科技进步法》第七十八条鼓励地方根据自身情况，积极自主探索区域科技创新的独特模式和特色路径。

一是支持北京、上海、粤港澳科创中心先行先试，接轨国际，创新引领，鼓励国际科技创新中心率先探索实施与国际接轨的科技创新管理机制和要素流动机制，面向世界前沿和科技制高点开展研发组织模式、路径创新，不断提升科技开放水平，增强区域辐射力，构建国际科技创新网络的重要枢纽。

二是支持各区域自主探索适合本地基础需求的创新发展路径，支持东部地区推动科技创新与产业基础紧密结合优化发展，推动中西部地区结合自身实际走科技创新差异化和跨越式发展道路，构建各具特色的区域科技创新发展新格局。

三是鼓励地方共推区域融合体制机制创新，支持各区域积极探索“自下而上”的跨区域创新协同、利益共享机制，加强科技政策与财税、金融、贸易、投资、产业、知识产权等相关政策的统筹协调，打破行政壁垒，促进区域协同创新发展，形成科技体制机制改革的强大合力和区域科技创新的澎湃动能。

《科技进步法》解读系列

作为我国科技领域的基本法，施行28年后，科学技术进步法完成了第二次修订并于2022年1月1日正式施行。

由上海市科学学研究所组织科研人员结合自己的研究成果共撰写十五篇解读稿，由《华东科技》2022年第5期以《科技进步法》专刊推出，以期更好地普及和落实新修订的《科技进步法》。

王雪莹，上海市科学学研究所创新政策研究室副研究员。文章刊发于《华东科技》2022年第5期。文章观点不代表主办机构立场。

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