关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见

中办发〔2016〕19号

　　承担行政职能事业单位改革是全面深化事业单位改革的重要内容，是推进政府治理体系和治理能力现代化，构建发展新体制的基本要求。承担行政职能事业单位是在特殊历史条件下形成的，一定时期内在经济发展和社会管理中发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，特别是经济发展进入新常态后，这类单位破事不分、机构重叠、职责交叉、效能不高等问题日益突出，不适应简政放权、依法行政、规范政府治理的要求，迫切需要通过改革加以解决。为稳妥推进承担行政职能事业单位改革，中央决定先行开展试点，在总结经验基础上逐步推开。现就开展试点工作提出如下指导意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持“四个全面”战略布局，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，以创新体制机制为核心，着力推进政事分开，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，进一步完善职能配置、优化组织结构、规范政府运行、提高行政效能，不断激发市场活力和社会创造力，为稳增长，促改革、调结构、惠民生提供有力支撑。

　　（二）基本原则

　　——坚持政事分开。明晰功能定位，进一步理顺政府与事业单位的关系，逐步实现行政职能回归行政机构、事业单位强化公益服务。

　　——坚持精简效能。严控政府机构总额和财政供养人员总量。能转职能的不转机构，确需转机构的综合设置。

　　——坚持依法行政。在推进改革中同步研究完善相关法律法规，实现职权法定、权责一致、运行规范。

　　——坚持分步推进。条件成熟的先改，暂不具备条件的逐步探索，积极创造条件推进改革。

　　——坚持统筹兼顾。注重与政府机构改革、综合行政执法体制改革、行业体制改革、政府购买服务改革等相衔接，及时完善相关配套政策，确保协同推进、平稳过渡。

　　（三）实施范围

　　这次改革的实施范围是，按照《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）精神，根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，承担行政决策、行政执行、行政监督等职能，完全或主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权的事业单位。

　　二、全面清理职能，严控机构编制

　　承担行政职能事业单位履职情况复杂，要系统梳理、摸清底数，逐项清理认定职能，在此基础上，严拉机构编制，井逐步压缩规模。

　　（一）全面清理行政职能

　　按照简政放权和推行政府权力清单制度的有关要求，对承担行政职能事业单位的职能进行清理，确属行政职能的逐项列明具体依据，汇总形成目录，由主管部门负责进行合法性、合理性、必要性审查，能取消的取消，能转移的转移，能下放的下放。对于党委和政府直属以及部门所属事业单位拟保留的行政职能目录，由同级党委和政府依据法律法规审核确认。拟保留的行政职能目录，除法定涉密事项外，应纳入各级政府权力清单予以公布。试点期间，不再将斩的行政职能交给事业单位承担。

　　对于行政审批有偿中介服务，按照《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中舟服务的通知》（国办发〔2015〕31号）有关要求实施清理规范。主要承担行政职能事业单位的市场经营业务要限期停止，也可按照从事生产经营活动事业单位改革的相关要求予以剥离转入相关企业，公平参与市场竞争。按照国有资产管理体制改革的要求，切实加强管理，防止国有资产流失。

　　（二）严格控制机构编制

　　承担行政职能事业单位完成职能清理后，要单独建立机构编制台账，实行机构编制实名制管理，确认在编人员，可采取逐级上收审批权限等措施严格控制新进人员。按照中央控编减编要求核减事业编制，逐步压缩规模。同一部门有多个职责相同相近承担行政职能事业单位的，要进行整合。试点期间，不新设承担行政职能事业单位，一般不新增这类事业单位的编制，在试点地区一般不审批事业单位工作人员参照公务员法管理，确需办理的按特殊情况处理。

　　三、区分轻重缓急，分步推进改革

　　承担行政职能事业单位改革涉及体制机制和机构编制调整，要在清理职能、规范管理基础上，区分情况，先易后难，分类施策，分步推进。

　　（一）先行推进承担行政决策、行政执行、行政监督等职能，主要行使行政许可、行政裁决等行政职权的事业单位改革

　　重点是承担上述行政职能、行使上述行政职权的政府直属事业单位、政府部门所属事业单位。其改革的前提是全面清理职能后机构定位清晰、编制管理规范、人员身份明确。对于政府直属事业单位，结合推行大部门制并入相关行政机构，确有工作需要的可保留原来的牌子；确需单独设置行政机构的，原则上在中央规定的机构限额内统筹研究解决，具体设置形式、名称、排序等，根据本级政府的功能特点和实际需要确定。对于政府部门所属事业单位，将行政职能划归主管部门，原有事业单位可调整为从事公益服务事业单位或并入其他相关事业单位；确需转为行政机构的，原则上并入主管部门的内设机构；确需单独设置内设机构的，要从严控制、综合设置。

　　（二）积极推进重点行业承担行政职能事业单位改革

　　住房城乡建设、交通运输、水利、农业等行业承担行政职能事业单位数量大、层级多，要结合行业体制改革系统推进改革。坚持政事分开、事企分开的原则，在全面清理职能基础上，将行政决策、行政许可、行政裁决等职责划归政府职能部门。整合行政执法机构和职责，统筹执法力量，推进行政执法机构综合设置。对于公益服务职能，在现有从事公益服务事业单位内实行优化组合、综合设置。剥离市场经营业务，积极推进转企改制，以企业为主体参与市场竞争。通过改革，基本做到行政职能由行政机构承担，执法职能由综合行政执法机构承担，公益服务职能由事业单位承担，市场经营业务由企业承担。

　　（三）稳步推进承担行政执行等职能，主要行使行政处罚、行政强制等行政职权的事业单位改革

　　这些事业单位的主体是行政执法机构，量大面广、情况复杂。要全面清理职能，有法律法规依据的继续依法履职，没有法律法规依据的原则上予以撤销，确需保留的要尽快完善法律法规，在此基础上纳入综合行政执法体制改革统筹推进，并与司法体制改革、城市执法体制改革、文化体制改革等相衔接。

　　四、完善相关政策，协同配套实施

　　承担行政职能事业单位改革是一项系统工程，涉及编制、财政、人事、党建等多个方面。要加强试点工作总体设计，完善政策措施，做好配套衔接，实现改革规范有序、平稳过渡。

　　（一）妥善解决所需行政编制

　　通过创新管理方式、调整编制结构，多渠道解决改革涉及的行政编制问题。对于明确将事业单位承担的行政职能划归行政机构或单独设置行政机构的，综合考虑职责任务、工作对象等因素从严从紧核定行政编制，原则上在通过政府机构改革、筒政放权、自然减员、内部调剂、控编减编等方式腾出来的行政编制内解决。确有困难的，可按程序在总量内跨地区、跨部门调剂少量行政编制。仍然难以满足需要的，由省级编委、中央国家机关试点部门提出方案报中央编委批准后，可多核销事业编制、置换核增少量行政编制，但要严格控制在本地区本部门行政编制的一定比例内。对于通过上述途径腾出来的行政编制要尽量下沉，更多向艰苦地区和基层一线倾斜。严格控制领导职数和非领导职数。具体改革方案经批准后，明确撤销的事业单位要限期注销事业单位法人、核销事业编制。

　　（二）做好人员过渡安置

　　承担行政职能事业单位转为行政机构或与有关部门职能和机构进行整合，人员需要过渡为公务员的，根据公务员法及其配套法规有关规定，按照任职条件和规定程序做好公务员登记等相关工作。其他在编人员由主管部门妥善安置，可重点加强公共服务、行政执法等工作，不得简单推向社会。

　　（三）落实相关财政政策

　　对于承担行政职能事业单位改革后转为行政机构的，在财务清算结束后，经主管部门审核并报同级财政部门批准，相应划转财务经费指标，无偿划转资产及未竣工基本建设项目，并按照国家有关行政单位财务、资产管理、基本建设财务管理规定进行管理。对于其他承担行政职能事业单位，其履行行政职能依法收取的费用以及通过向社会提供其他服务取得的收入，全部纳入财政预算管理，收支脱钩，经费由同级财政预算统筹安排。

　　（四）加强和改进党建工作

　　认真落实全面从严治党要求，把党建工作与事业单位分类改革工作紧密结合起来，同步规划、同步推进。对转为行政机构的，及时调整和优化党组织设置，理顺隶属关系，实现党建工作平稳过渡、有序衔接。对明确转为行政机构但尚未调整到位的，要按照现有规定和要求抓好党建工作，确保党的工作不间断，充分发挥党组织政治核心作用和党员先锋模范作用，有针对性地做好思想政治工作，引导党员职工正确认识改革、积极参与和支持改革。

　　五、组织实施

　　承担行政职能事业单位改革涉及面广，政策性强，情况复杂，任务艰巨。各地区各相关部门要从全局出发，坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施，加强组织协调，明确工作责任，完善工作机制，狠抓工作落实，确保取得实效。

　　（一）明确试点范围

　　在中央国家机关选择若干部门所属事业单位开展试点。在地方选择若干有代表性的省（自治区、直辖市），开展省、市、县三级试点；其他省（自治区、直辖市）选择少量有代表性的市、县开展试点。

　　（二）统筹试点进度

　　各省（自治区、直辖市）、中央国家机关试点部门要明确试点的时间表、路线图，把握重点任务、优先顺序和推进方式。2016年5月底前，中央国家机关试点部门研究提出试点方案和工作安排，报中央编办按程序报批后组织实施。2016年6月底前，各省（自治区、直辖市）机构编制部门研究提出试点方案和工作安排，经同级党委和政府批准并报中央编办按程序报批后组织实施。试点方案经批准后，1年内基本完成试点任务。

　　（三）严肃工作纪律

　　严禁借改革试点之机，擅自提高机构规格，突击提拔干部，增设机构，增加编制。试点过程中，对涉及的行政机构调整、国有资产变更等事项，要严格按规定程序报批。通过改革，今后除有法律法规依据的行政执法机构外，试点地区原则上不再保留承担行政职能事业单位。上级部门不得以会议、文件、领导讲话、项目经费、评比达等形式，干预下级党政部门机构设置，直接或变相要求对口设立相关机构。违反规定的，依纪依法追究责任。

　　（四）加强组织领导

　　各省（自治区、直辖市）党委要加强领导，把试点工作列入重要议事日程，把握改革方向，各省（自治区、直辖市）政府要加强统筹协调，坚持问题导向，细化政策措施，明确工作步骤，认真研究部署。省级机构编制部门具体承担本地区改革试点的组织实施。中央组织部、中央编办、财政部、人力资源社会保障部、国务院法制办、国家公务员局要各司其职、密切配合，指导做好相关工作。住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部等部门要积极指导、支持本行业承担行政职能事业单位改革试点工作。

　　各省（自治区、直辖市）要建立督导、评估机制，督促试点地区扎实推进改革工作。建立试点地区改革推进情况定期通报制度。中央和国家机关相关部门要密切跟踪工作进展，及时研究解决试点中出现的问题，总结工作经验，为逐步推开这项改革奠定基础。