杭州土地财政依赖度为何全国第一？

365财经 蔡媛媛 发自杭州

“土地财政”这个词不鲜见，但对于地方政府到底有多依赖卖地，不细细计算也没数。

业内常用“土地财政依赖度”，公式在这儿：土地财政依赖度=城市土地出让金收入/市级一般公共预算收入×100%。可以简单理解成卖地收入占地方政府收入的比重，比重越大即代表土地财政依赖度越高。

365财经根据公开资料整理推出2021年度《37个主要城市土地财政依赖度》排行榜，总结出三大特点——

第一，13城土地财政依赖度超过100%，杭州、佛山两地超过140%，位居全国前三；

第二，南京、武汉、广州、西安、贵阳、南宁、常州、珠海、温州、昆明、长春等地超过100%，这其中不乏弱二线乃至三、四线城市。

第三，北京、上海、深圳这三个一线城市的土地财政依赖度全国最低，是少有的几个土地财政依赖度不到50%的城市。

针对以上情况，某前TOP 10房企投拓总监王立表示：“土地出让是实现社会基础设施建设、公共服务以及城镇化的重要手段，因此，对土地财政的依赖也与城市的发展阶段有关。

从这个榜单上看，多数发达的二线城市因处于城市快速发展期，城市化需大量资金投入，土地资源相对充足，所以政府卖地意愿较强。”

01

被“误解”的杭州？

首先来盘一盘“榜首”杭州，其历年数据怎么样？土地财政依赖度居高不下的原因是什么？

从“拿地宝”平台统计数据来看，2017年到2020年，杭州土地财政依赖度分别为142.6%、133.8%、139.5%、124.8%，加上2021年的140%，近5年该数据一直居高不下，同时也意味着，杭州土地财政依赖度高并不是新鲜事。

对此，有些人认为，杭州过度迷恋于数字经济，大量去工业化，导致土地财政依赖度相当严重，逐年攀升。2021年，杭州土地财政依赖度竟达到140%。虽然杭州GDP总量在上升，城市公共财政预算收入近两年位列全国第一，但其今后5年、10年乃至更长期的可持续发展是令人堪忧的。

对于这种诟病，王立称“我们不能‘污名化’杭州”。

他表示，从多年来对杭州城市格局和土地市场的分析来看，对土地财政依赖的原因较为复杂，主要有以下几点——

第一，地形因素。杭州是“多山多丘陵”的地形，全市丘陵山地占总面积65.6%，平原占26.4%，水域面积8%。导致基建成本较高、土地集约使用难度较大。和平原面积占比较大的上海、苏州没法相提并论。

第二，城市化进程因素。杭州比起武汉等地位接近的省会城市化进程启动晚很多，20年来不断大幅扩容——2001年杭州设立萧山区、余杭区；2015年富阳撤市建区；2017年临安撤（县级）市设临安区。

经三轮大扩才初步达成“大杭州”格局，尤其是当年临安作为浙江面积最大的县级行政单位并入杭州，导致杭州直接扩容64%。但是，持续20年的大规模扩容，也就意味着城市基建压力大，相应的就是土地财政依赖度高。

第三，复杂的财政结构。这也是急剧扩容的“后遗症”之一。例如萧山、余杭两区虽然名义上并入杭州，但是财政安排上留了些“小尾巴”。

据了解，至少截至2018年上半年，以上两区土地出让金除地方使用外，大部分直接归浙江省政府，而杭州市政府无从干预，这种“各自为战”的土地财政管理，加剧各区土地财政竞争。

不过，在2022年杭州第二批集中挂牌中，可以从地块编号上发现，“萧政储出”“余政储出”“临平政储出”“杭钱塘储出”“富政储出”“临政储出”的名称已消失，全部统一为“杭政储出”。

这是杭州土拍史上，萧山、余杭等区域第一次和主城储出统一。这个悄无声息的变化，很可能是杭州土地财政的统一归口，代表着萧余和主城后续财政收入和一般公共预算的逐步统筹，也会间接影响到后续土地财政依赖度的数据呈现。

“总得来说，我们不能对某个城市土地财政依赖度做先入为主的分析，而是要从地形、城市格局、财政结构等方面综合做考量，从这个角度看，杭州土地财政并不算很不健康。”王立说。

02

深圳“地以稀为贵”

而“北上广深”四座一线城市的土地财政依赖度数据就颇为耐人寻味了，其中只有广州超过100%，而北京、上海、深圳都没超过50%。

先看北京、上海、广州、深圳四城市2021年度的土地出让金收入，分别为1957亿元、2952亿元、2564亿元、1054亿元；一般公共预算收入上，则分别为5484亿元、7046亿元、1714亿元、3857亿元。

从以上数据中分析得出，广州土地财政依赖度之所以超过100%，不是因为土地出让金太少，问题是出在一般公共预算收入这个分母身上。

根据各地的统计年鉴，广州虽然贵为一线城市，但其2021年的一般公共预算收入仅为北京的31.25%、上海的24.33%、深圳的44.44%。

或许这并不惊奇，毕竟北京、上海的经济体量非常大。作为经济最强的两个一线城市，拥有众多大型总部，财政收入全国最高，土地财政依赖度相对较低也就容易理解了。

那么深圳呢？毕竟一向给人以房价居高不下的印象，但为何土地财政依赖度这么低？

起因是，深圳城市面积过小，可开发土地资源不多。

数据显示，深圳城市面积不到2000平方公里，而广州为7434.4平方公里，上海为6340.5平方公里，北京则高达1.6万平方公里。

从供地面积来看，2021年，上海、广州、北京土地成交面积分别为2085万平方米、1162万平方米、689万平方米，而深圳成交面积仅为524万平方米，还不到广州50%。

这么看来，深圳的“地以稀为贵”和较为宽裕的一般公共预算收入，是其土地财政依赖度数据较低的原因。