李佐军、田惠敏：决战决胜国企改革三年行动“收官战”

2022年是国企改革三年行动的收官之年，打好收官战刻不容缓。

一、国企改革三年行动有序推进，阶段性成果显著

国企改革三年行动开展以来，我国国有经济发展取得了明显成效。2021年，我国国有经济占全国经济总量比重达到66.06%，中央企业实现营业收入36.3万亿元，净利润1.8万亿元，效益增长创下历史最好水平。

国有资产监管体制改革取得新进展，公司治理结构不断优化。一方面，国资监管体制改革持续推进。通过改革做到了管资本与管党建结合、履行出资人职责和履行国资监管职责相结合、党内监督与出资人监督相结合“三个结合”，构筑了专业化监管、体系化监管、法制化监管“三化监管”。另一方面，以董事会建设为突破口，国有企业加快完善了现代企业制度，优化了公司治理结构。目前，国有企业董事会应建尽建，绝大多数企业形成了外部董事占多数的董事会结构。中央企业和地方国有企业的子公司完成外部董事占多数的比例分别达到了99.3%、94.2%。

混合所有制改革取得了积极进展。一批国有企业从加强产业链合作、培育壮大新增长点出发，通过市场化方式，开展了针对民营企业的参股投资。通过混改，这些国有企业完善了治理结构，强化了激励，突出了主业，放大了国有资本功能，促进了多种所有制经济的取长补短。据统计，2021年，中央企业通过市场化方式实施混改的项目超过890项，引入社会资本超过3800亿元。截至目前，中央企业对外参股企业超过6000户。

市场化经营机制改革实现新突破，三项制度改革走向深入。一是管理人员能上能下。2021 年，国有企业较普遍推行了管理人员竞争上岗、末等调整、不胜任退出，落实了干部能上能下机制，中央企业、地方国有企业管理人员竞争上岗人数占比分别达到 42.9%、37.7%，末等调整和不胜任退出人数占比分别达到 4.5%、3%。二是员工能进能出。2021年，部分国企推行了普通员工竞争上岗、内部调整。三是收入能增能减。如中国铁建打破“大锅饭”，对工程承包板块项目部实行超额利润分享激励，由 20%的骨干员工分享了 80%的超额利润。

战略性重组和专业化整合加快，结构布局更加优化。一方面，围绕服务国家战略，聚焦主业主责发展实体经济，加快剥离非主营业务和低效无效资产，推进了国有经济的优化布局。截至目前，国有资本在军工、电网电力、石油石化、交通运输、电信、煤炭等行业的占比达到80.1%。另一方面，加大了研发投入，完善了协同创新体系，提升了自主创新能力。据统计，2021年中央企业的研发经费投入达到9045.9亿元，同比增长了16.1%；完成固定资产投资（不包括房地产投资）3.2万亿元，同比增长了10.1%。新能源汽车、北斗、电子商务、区块链等一批数字协同创新平台也建成落地。

二、深化国企改革需要解决的主要问题

国有企业的创新力、竞争力有待提高。受绩效考核机制约束，国有企业自主创新能力和竞争力的提升仍存在一些问题，由此导致国有企业对高技能劳动力的吸引力逐渐减弱，人力资本积累减速，研发人员尤其是高技术研发人员数量不足。受垄断和政策依赖性强影响，国有企业的自主创新积极性偏低，拥有自主知识产权的创新成果较少，缺少具有国际竞争力的关键技术和知名品牌，核心技术“卡脖子”问题仍比较突出。2021年，我国研发投入占GDP的比例为2.44%，而很多国有企业的研发支出占其营收比重尚不足1%。

民企参与混合所有制改革存在一些顾虑。民营企业参与混合所有制改革存在不公平障碍，国有企业拥有行政级别，这对没有行政级别的民营企业来说构成了不公平竞争。当双方发生矛盾需要法律仲裁时，往往存在法律偏袒保护国企的情况。这让民营企业参与混合所有制改革有后顾之忧。同时，在混合所有制企业中，国企是大股东，民企是小股东，相对于民企，国企在表决权、监督权和信息拥有权等方面都具有明显优势。

企业市场化经营机制尚待健全。各级国资监管机构仍存在管得过多过细、审批备案事项多等问题，削弱了市场化经营机制的作用。一些企业董事会职权尚未完全落实到位，国资监管机构、董事会和经营管理层之间的关系尚未理顺，企业内部三项制度改革还不到位。还有一些企业创新机制缺乏，没有形成持续创新的内在动力。

三、打好国企改革三年行动收官战的对策建议

加快推进国企混合所有制改革。一方面，要赋予民营企业公平的市场进入机会。打破行业垄断和国有企业垄断，鼓励国有企业与民营企业在所有行业领域公平竞争。加快制定特许经营管理办法，允许民营企业进入特许经营领域。大力发展民营企业主导的产业基金，推动民营企业间接进入某些行业领域。另一方面，要增强民营企业的话语权。加强对民营经济和民营企业本质属性和重要性理论研究，为提升民营企业政治经济地位和话语权提供理论依据。发挥新闻舆论的宣传引导作用，改变社会对民营企业的过时观念。在混合所有制企业中，完善公司治理结构，保障民营企业的信息拥有权、投票决策权和监督权等。

健全企业市场化经营机制。继续推动董事会应建尽建，进一步理清党委（党组）、董事会、经理层等各治理主体的权责边界，落实董事会职权，加快建立各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。大力推进经理层成员任期制和职业经理人制度，制定国有企业人才中长期激励政策。建立容错免责机制，为改革者创造良好环境。落实国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励、超额利润分享等中长期激励政策，扩大政策覆盖面。

不断提高国有企业的创新力、竞争力。第一，在加大研发投入方面，积极建立研发专项资金制度和研发投入持续稳定增长长效机制，进一步拓宽研发投入资金来源渠道，广泛吸收来自资本市场、银行和风险基金等多种渠道的科技研发扶持资金，提高研发资金使用效率，加强科技成果向现实生产力的转化。支持中央企业强化科技创新主体地位，加强基础研究和应用基础研究，加大原创技术创新。第二，在发挥系统集成合力方面，国有企业要主动加强科技联合攻关，围绕行业和企业创新短板，聚焦具有决定性、枢纽性、通用性、前瞻性的重大关键技术进行研发，突破核心关键技术“卡脖子”问题。建立以企业为主体、市场为导向的创新体系，重视研发前客户需求调研，促进技术创新与商业模式创新深度融合，提高创新成果转化率。积极融入全球创新网络，在更大范围整合经济资源和要素，打造全球化开放式创新平台。第三，在加强创新人才队伍建设方面，加强创新人才队伍建设，增加人力资本积累。有条件的国有企业积极稳妥实施员工持股，完善薪酬分配制度和人才培养机制，制定有效激励政策，完善对创新失败的容错机制，激发员工的创新积极性。

（作者：李佐军，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所书记、研究员；田惠敏，副研究员，经济学博士，现供职于国家开发银行研究院，《国有资产保值增值管理与评估实务全书》主编）