数字化领域国际发展合作与中国路径研究

摘要：当前全球数字合作呈现三大趋势：一是数字化成为国际发展合作的重要领域；二是亚洲、非洲等发展中国家和地区提出的数字化战略蕴藏着重要的发展机遇和数字合作需求，尤其是在基础设施、数字经济、新兴科技等领域；三是伴随着一些西方发达国家实施数字化对外援助战略，数字化正在成为国际贸易、国际投资、对外援助的新的国际角力场。全球加速数字化的同时，数字鸿沟在扩大，数字合作需求尤其表现在网络联通、数字化运用、全球数字治理、数字能力建设等方面。加强数字化领域的国际发展合作，将为中国扩大贸易和投资、高质量共建“一带一路”和推动落实“全球发展倡议”提供新动力。中国应加强相应研究和部署，从需求导向和能力建设出发，本着坚持以人民为中心的合作理念，积极参与和推动数字合作，并加强数字合作风险评估和管理。

数字化是时代发展潮流，为创新和发展提供了动力，为加快实现2030年可持续发展目标提供了重要工具。尤其是在新一轮科技革命下，人工智能加快实用化和商业化，物联网成为人们工作和生活的一部分。全球加速数字化的同时，数字鸿沟也在扩大，在发展中国家，特别是最不发达国家，“数字红利”远未实现。鉴于数字化的重要性和数字鸿沟的存在，国际上对加强数字化领域的国际发展合作凝聚了越来越多的共识，国际组织、地区政府间组织纷纷提出全球和地区层面的数字化战略和数字合作倡议，数字化成为国际发展合作的重要领域和发展趋势。与此同时，西方发达国家越来越重视数字化领域的对外援助，并出台相应的数字化对外援助战略，数字化正在成为国际贸易、国际投资、对外援助以及价值观念传播的新的国际角力场。

鉴于数字化领域的国际发展合作趋势和数字合作需求，中国应在互利共赢的基础上，加强数字化领域对外援助和国际发展合作的研究和部署，不仅要把握中国经济发展的“数字红利”，也应加强借力数字化提升国际影响力，实现“国际数字红利”。一方面，数字化基础设施的投资和经贸合作，有助于开拓市场、带动国内制造业和出口的增长；数字化也将为共建“一带一路”提供新动力和新抓手；数字技能和数字化运用方面的培训和经验分享，将助力中国故事的讲述，并分享和传播中国经验。另一方面，数字化是一把“双刃剑”，一定程度上重新界定了安全的性质、范畴和挑战。新的时代背景下，国家安全问题具有鲜明的时代烙印，非传统安全问题大量出现并与传统安全问题交杂。根据世界经济论坛发布的《全球风险报告》，网络攻击、数据安全、数字权力的聚集和数字化不平等是全球高发安全风险。其中，网络安全成为重大的国家安全议题，先后有50多个国家制定相应的国家安全战略。但不同国家的网络安全和数据安全保障水平良莠不齐，国家层面对于数字化安全的重视程度、施政能力、技术和基础设施能力也存在较大差异，数字合作应加强对当地网络信息安全保障能力的评估，增强数字合作的风险意识、风险评估和管理，加强国家安全、个人数据、商业机密等方面的保护。

中国在对外援助中积极推动数字化，为缩小全球数字鸿沟作出积极贡献，数字经济、互联互通也是中国“全球发展倡议”的重要议程。2021年发布的《新时代的中国国际发展合作》白皮书指出，中国支持建设了37个电信传输网、政务信息网络等电信基础设施项目；援助和支持了肯尼亚、老挝、巴布亚新几内亚、孟加拉国等多个国家信息通信产业的发展、政务信息系统建设和信息化管理以及高速网络的快速发展。2021年9月21日，习近平主席在第七十六届联合国大会的重要讲话中提出“全球发展倡议”。该倡议优先重视发展，符合当前国际社会的迫切需求，为发展中国家和地区带来了新思想和新倡议，也创造了新的外交机遇和全球发展机遇。其中，数字经济、互联互通是“全球发展倡议”的两项重要合作领域。鉴于国际上对数字化的普遍关注，数字化将为中国的全球发展议程和双多边国际发展合作注入新动力。

然而，中国对外援助和国际发展合作相关文献，尚未及时捕捉和重视数字化领域的国际发展合作这一重要现象和趋势。相关研究主要关注对外援助理论建构、不同国际发展合作范式及比较、受援助国评价、援助有效性、发展有效性等问题。国际上的相关研究也主要关注西方发达国家，而有关发展中国家的数字化研究，尤其是数字化影响国际发展合作的研究则相对缺乏。鉴于数字化议题的重要性和当前的研究不足，加强相应的研究尤为迫切。经济合作与发展组织（以下简称“经合组织”）于2020年发布的报告指出：“数字化的影响如何强调都不为过，而且刚刚开始。”

本文立足中国，分析中国开展数字化领域对外援助和国际发展合作的外部环境、可行性和路径选择。本文的分析框架由两个层次构成：一是通过全球映射（global mapping）的方法，分析全球数字化领域国际发展合作趋势和特征、地区层面的数字化战略和数字合作机遇以及西方发达国家的数字化对外援助动向；二是以需求导向和能力建设为学理支持，分析国际上缩小数字鸿沟的合作需求以及数字合作对中国的意义，并结合中国“授人以渔，自主发展”的国际发展合作政策主张和国际上广泛使用的人类发展理论，将数字化能力分为数字化基本能力和运用能力，分别论述相应的合作需求和路径。最后，本文提出中国开展数字化国际发展合作的可行性路径和相应建议。

一、全球和区域数字化国际发展合作趋势

广义的“数字化”包含“数字化转换”（Digitization）、“数字化运用”（Digitalization）以及“数字化转型”（DigitalTransformation）这三方面的内涵。“数字化转换”指通过数字化工具和数字精简流程，将信息转换成数字化的形式，即机器可读格式；“数字化运用”指将数字技术、系统、平台等运用到经济、政务、教育等领域，其结果是产生新的或改进现有的活动和服务；“数字化转型”指数字化带来的社会经济转型，如就业、治理、经贸等多领域的变化。

（一）全球数字化国际发展合作趋势

较早的全球数字合作倡议主要关注宽带和网络联通，而超越网络联通，现代意义的数字化战略和数字合作倡议则密集出现在2016年之后。2016年世界银行提出“数字发展伙伴关系”倡议；2019年，联合国开发计划署推出“数字化战略”；2020年，联合国推出“数字合作路线图”。其中，两项报告对于加强数字合作共识发挥着重要作用：一是2016年世界银行发布的《世界发展报告》，呼吁推动全球数字化，实现和扩大“数字红利”；二是2019年联合国发布的《数字化相互依存的时代——联合国秘书长数字合作高级别小组论坛报告》提出，构建包容性数字经济和社会、加强数字化能力建设、加强人权和数据安全保护等。在此基础上，2020年联合国秘书长发布“数字合作路线图”（A/74/821），提出普及网络联通、关注数字空间中存在的人权问题、减少网上危害和数字安全威胁等数字化目标。

国际上还有一些相对灵活的数字合作倡议，如2016年联合国贸易和发展会议启动“所有人的网上贸易”（eTrade for all）倡议，旨在推动发展中国家参与和发展电子商务，搭建平台，帮助其获得能力建设支持和技术援助；世界经济论坛提出“打造数字经济的未来和新价值创造倡议”，旨在构建可持续、包容和可靠的数字化世界；2018年联合国在土耳其成立联合国最不发达国家技术银行，旨在提升最不发达国家的科技和创新能力；“联合国创新网络”作为非正式的合作倡议，通过知识分享和经验共享推动创新和数字化；联合国难民署、世界粮食计划署、联合国国际计算中心共同启动“联合国数字化方案中心”，试点推动和支持联合国的数字化变革。

基于对国际组织数字化战略和数字合作倡议的分析，本文认为全球数字合作既具备一些独有的特征，也表现出国际发展合作的普遍性特征。数字合作的独特性表现为以下三方面。第一，与脱贫、环保等传统的国际发展合作领域相比，数字化是国际发展合作的新兴领域。数字化领域国际发展合作处于起步和摸索阶段，现代意义的数字化战略近几年如雨后春笋般地兴起，相应的数字合作倡议较为零散、重合，也缺乏有效的统筹协作机制。但全球数字合作发展迅速，国际上越来越重视数字化领域的国际发展合作，数字化成为国际发展合作的重要领域和发展趋势。

第二，数字化领域的国际发展合作兼顾“授人以鱼”和“授人以渔”，与传统对外援助和国际发展合作“修路架桥”相比，数字化领域的国际发展合作尤为重视能力建设和人员培训。数字化既是合作的目标，也是实现发展目标的重要手段和途径。国际组织提出的数字化战略，注重提升国际发展合作从业人员和项目借力数字化的意识和能力。较为典型的是，联合国开发计划署推出的“数字化战略”，包括机构运行数字化和发展项目数字化两个支柱，即借用数字技术提升机构的工作效率和影响力，以及借力数字技术提升合作伙伴的发展能力和发展项目的数字化。

第三，传统的可持续发展议程设定了全球一致的发展目标，而在数字化领域，不同发展阶段的国家和地区的数字化目标更为复杂、多元、多层次。如一些研究指出的，基于不同的工业化水平和收入水平，数字化对发展的影响存在较大差异，尤其对于正在同时经历工业变革和数字变革的发展中国家而言，数字化的影响更加复杂。当前全球整体的数字合作水平仍然较低，国家间的数字化需求、数字化能力、法律规制环境、发展阶段、对数字化的理解和重视程度存在较大差异。这些差异既带来了数字合作和对话的空间，也在一定程度上阻碍了全球层面的数字合作。在全球数字合作背景下，需要结合受援助国自身发展阶段、数字化能力和实际需求进行援助，避免“一刀切”的数字合作倡议。

数字合作也具备一些全球发展合作的普遍性特征。首先，与全球发展合作一致，数字化领域的国际发展合作注重发展伙伴关系，通过发挥多元利益攸关方的作用，共同推动数字化。多元化的伙伴关系是支持实现可持续发展目标的重要途径，而且其本身也是一个发展目标。联合国第17项可持续发展目标“伙伴关系搭建”中的一个子目标是“强化全球伙伴关系、发挥多元利益攸关方的作用，动员知识、专家、技术和资金资源，通过多方着力，实现可持续发展目标，特别是在发展中国家”。数字化领域的国际发展合作同样重视形成多方合力，世界银行提出的“数字发展伙伴关系”倡议以及联合国秘书长“数字合作路线图”，均提出动员成员方政府、私营部门、市民社会、智库等利益攸关方，共同推动数字化。

其次，数字化领域的国际发展合作也同样重视推广全球标准，关注推动国家层面形成数字化政策和战略，注重政府间对话和合作。从2010年的“宽带可持续发展委员会”到2016年世界银行“数字发展伙伴关系”倡议，均强调促进国家层面，尤其是发展中国家，制定和实施相应的宽带和数字化发展战略、政策或规划。国际组织对国家层面战略和政策的关注更多地代表了发达援助国的话语体系，与一些发达国家在双边对外援助中的设计和提法一脉相承。例如，日本的“解决数字化鸿沟全面合作方案”中，就提出支持受援助国制定互联网发展战略、政策和法律框架。

最后，从区域侧重性来看，非洲是数字化领域国际发展合作的重点，国际组织提出的一些数字合作倡议专门面向非洲。例如，2019年3月联合国“数字合作高级别小组”作为独立的、受联合国秘书长委托的专家组，启动了一系列非洲对话，聚焦探讨非洲的数字合作和数字化转型；世界银行提出“数字经济非洲倡议”；联合国非洲经济委员会与非洲联盟委员会共同启动“非洲身份证数字化、电子商务和数字经济倡议”等。

（二）地区数字化战略

地区层面数字化战略的出台与数字化领域的国际发展合作存在密切联系。一方面体现了地区层面对数字化的重视，数字化正在成为区域层面的重要议程，为数字化领域的国际发展合作提供了地区层面的驱动力；另一方面，全球层面数字化领域的国际发展合作趋势以及对数字合作的重视，进一步推动区域层面对数字化的关注和数字化的深化发展。欧洲、亚洲、非洲等地区的政府间组织出台了一系列数字化转型战略和倡议。例如，欧洲联盟（以下简称“欧盟”）界定的2019－2024年“欧洲六大优先议程”中，第二条便是“适应数字化时代的欧洲”，提出发展数字科技、数字经济和开放民主的数字化社会。欧盟还提出将“数字经济和社会指数”（DESI）作为评估欧洲发展的指标。2021年3月，欧盟进一步提出“欧洲的数字化十年”战略目标，提出数字技能、企业数字化转型、安全和可持续数字基础设施、公共服务数字化四个数字化战略支柱。

数字化也是东南亚地区的重要议程，东南亚国家联盟（以下简称“东盟”）在《2025年东盟经济共同体蓝图》中提出，将继续把缩小地区数字鸿沟和普及数字红利作为区域优先议程；《东盟互联互通总体规划2025》提出五大地区互联互通支柱，其中第二个支柱是数字创新。世界经济论坛与东盟提出“数字化东盟”，旨在支持东南亚的数字经济项目，重点关注泛东盟数据政策、增强东盟劳动力的数字技能、发展东盟的数字化支付以及加强东盟的网络安全建设。亚洲的发展银行也出台了相应的数字化议程和战略，例如，2018年10月亚洲开发银行提出“2030年数字化议程”；2020年6月，亚洲基础设施投资银行发布《数字基础设施战略》，重点支持数字化硬件和软件基础设施建设。阿拉伯国家联盟推出阿拉伯数字经济联盟以及“阿拉伯数字经济战略展望”，主要关注可持续性、包容性和安全三方面的挑战，关注数字基础设施、数字创新、数字治理、数字化政府、电子商务、数字公民等向度。

在地区层面，尤为值得关注的是非洲的数字化战略。2020年5月，非洲联盟提出“非洲数字化转型战略”（2020－2030年），将建设数字化社会作为非洲的战略目标，提出到2030年建成非洲数字化市场、普及互联网、创造投资和金融环境以缩小数字基础设施差距、发展数字经济、建设数字化法律制度、提升数字技能和加强人力资本。这也意味着未来十年，数字化将是非洲与外界合作的重要领域之一。《非洲2063年议程》中的15项旗舰项目，也有三项与数字化直接相关，包括“泛非洲数字网络”“建设非洲网络虚拟大学”以及“网络安全建设”。

如表1所示，综合不同地区政府间组织提出的数字化战略和规划，地区数字合作的需求和机遇主要表现在：网络联通设施建设、电商合作、中小微企业数字化运用合作、金融领域的数字化合作、数据分享和管理、智慧城市建设合作、劳动者数字技能培训合作、网络空间安全和信息安全合作等。其中，亚洲、非洲等发展中国家和地区的数字化转型战略蕴藏着重要机遇和合作需求。

表1 地区数字化战略

二、数字化国际发展合作需求分析

（一）缩小全球数字鸿沟需求

数字鸿沟和相应不平等的增加，助推了社会分割、碎片化和社会不稳定。缩小全球数字鸿沟具有重要的经济、社会和安全意义，开展数字化领域的国际发展合作，需要甄别在哪些领域存在数字鸿沟和合作需求。基于对全球数字鸿沟表现的分析发现，数字合作需求尤为表现在网络联通、数字化运用、全球数字治理、能力建设四方面。

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网络联通需求

全球数字鸿沟的首要表现是网络联通鸿沟，网络联通也是最基本的数字化需求。2020年，联合国秘书长“数字合作路线图”提出，数字化应优先重视互联互通，拥有互联网和设备费用承担能力是数字化进程中的根本问题。2000年以来，互联网在全球快速发展并被广泛使用，截至2020年，全世界93%的人生活在互联网覆盖的地方，但仅有53.6%的人在使用互联网，全球仍有约35亿人没有互联网。其中，基础设施薄弱、垄断、价格高昂等因素阻碍互联网的普及。根据世界银行的数据，从全球互联网使用情况来看，2000－2020年固定宽带网络的普及速度缓慢，截至2020年，每百人使用固定宽带的仅为17.1个用户数；相比之下，移动蜂窝网络发展迅速，由2000年的每百人12个用户数，增加到2020年的每百人107.5个用户数（如图1所示）。

图1 全球互联网使用情况及发展趋势

注：使用互联网的统计单位是个人，固定宽带和移动蜂窝网络的统计单位是用户订阅数（subscription），1个人可能有1个或多个用户订阅数。

网络联通鸿沟表现为不同发展阶段的国家之间、不同区域之间以及国家内部的差异。首先，最不发达国家的网络联通程度最低，仅有19.1%的人使用互联网，而在发达国家这一比例为86.6%。处于不同人类发展指数（HDI）水平的国家在网络联通方面存在较大鸿沟，如表2所示，HDI水平越高的国家和地区，互联网越普及。其次，区域间数字鸿沟显著，东亚和太平洋地区在宽带安装方面遥遥领先，而非洲网络联通率明显低于世界平均水平。根据国际电信联盟的数据，2017年东亚和太平洋地区宽带安装率高达52%，这一占比远高于2019年人类发展指数高水平国家宽带安装占比（11.3%）和人类发展指数超高水平国家宽带安装占比（28.3%）（如表2所示）。而相比之下，非洲的网络联通水平最低，不同的统计口径均显示，非洲拥有宽带互联网的占比远低于全球平均水平。最后，基于城乡、年龄和性别差异，国家内部也存在明显的互联网普及不平等问题，这些差异既发生在发展中国家，也出现在发达国家。例如，经合组织成员国中，农村家庭有高速宽带的占比为56%，远低于城市平均水平（85%）。美国国际发展署的报告指出，发展中国家女性拥有手机的比例比男性低14%，女性使用互联网的比例比男性低43%，且这种性别差异将继续增长。

表2 不同HDI水平国家的互联网普及程度

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数字化运用需求

全球数字鸿沟的第二个重要表现是运用数字化的能力和效益鸿沟。数字化运用影响和塑造着全球发展格局，发达国家和发展中国家二元划分变得更为复杂。以数字经济为例，中国和美国占全球70个最大数字平台市值的90%，欧洲的份额为4%，非洲和拉丁美洲的份额总和仅为1%。麦肯锡全球研究院描绘了基于数字化的国际格局，将美国、日本、韩国界定为领头羊国家；将法国、德国和英国界定为先进国家；将巴西、波兰、土耳其界定为紧随其后的发展中国家；将巴基斯坦、玻利维亚以及大多数非洲国家界定为落后国家；而中国和印度最为特殊，中国的数字化和联通发展速度比任何一个国家都要快，印度数字化速度比所有的落后国家要快，但是城乡及城市间差异十分显著。数字化运用的需求差异、能力差异、经验做法差异和政策环境差异，为加强数字化运用的国际发展合作开辟了空间。

新冠肺炎疫情在全球暴发以来，远程办公、线上教育、电子商务、数字化支付、电子政务等，成为维持社会经济正常运行的重要工具。应对疫情期间，发展中国家的数字化运用需求主要表现在联通和信息共享需求（通过互联网、短信平台、社交平台等）、健康数据需求、电子商务和数字化支付需求、网上问医和教育培训等方面。发展中国家尤其是最不发达国家的数字化需求主要是互联网和信息通信需求，以及将数字化工具和平台运用到商务、经济、支付、政务等领域；相比之下，对于高端数字科技的需求的迫切性并不高。这一现状有利于扩大发展中国家之间的数字合作。

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数字治理需求

基于数据安全、垄断、网络空间安全等风险和危害，应加强全球数字治理和合作。2021年4月，时任联合国大会主席组织召开的“数字合作与联通：全社会动员消除数字鸿沟”会议，提出通过全球数字治理，应对虚假信息、网络犯罪、暴力极端主义和恐怖主义的传播、网络骚扰等数字化负面问题。根据世界经济论坛每年发布的《全球风险报告》，2012－2019年，网络攻击、数据欺诈或盗窃数次被列入全球五大最可能发生的安全风险；超越技术层面，数字化相关的经济社会风险也日益凸显。根据《2021年全球风险报告》，“数字权力的聚集”和“数字化不平等”分别位居全球风险第六位和第七位。其中，网络犯罪每年带来的全球公共部门、企业和个人的损失约6000亿美元，造成大量经济损失、威胁社会稳定，也间接削弱公众对于科技和数字化的信心。此外，针对垄断、不平等、信息管控和政府问责等问题，需要加强规制。在19个最不发达国家，宽带价格超过月人均国民总收入的20%，制约了互联网普及。相关国际合作倡议呼吁，国际社会应合作探讨定价基线和规制。

全球治理是管理和应对全球共同问题的重要举措，全球治理过程也折射出多元甚至相互冲突的利益、治理理念、价值观以及多方博弈。数字化方面的全球治理尤为缓慢和艰难，各国数字化进程差异、战略规划和优先议程差异、需求差异、政策和法律规制差异，使全球数字合作和数字治理缺乏有效的统筹协调。数字化背景下，国家间治理理念差异体现在，西方发达国家在数字治理中倡导“一元论”；而发展中国家则认为，不同国家有权采取适合自己的管理方式。全球数字治理背后蕴藏着复杂的政治经济因素、价值观念和意识形态差异，因此，中国更需要积极参与全球数字治理，追求互利共赢，避免被动局面。

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能力建设需求

数字化能力建设贯穿于多个数字化领域的国际发展合作，“网络联通需求”“数字化运用需求”“数字化能力建设需求”三者紧密相关。数字化运用是根本需求，网络联通是为了满足数字化运用的基本设施需求，而能力建设，尤其是人的技术、技能是支撑性需求。中国国际发展合作秉持“授人以渔，自主发展”的政策主张，与国际发展合作中强调的“能力建设”相通。根据人类发展理论，能力是发展的钥匙，包括基本能力（Basic Capabilities）和强化能力（Enhanced Capabilities）。延续这一理论框架，数字化作为重要的发展能力，包括数字化基本能力和数字化运用能力两类和四个层面的内涵。一是数字化基础设施能力，包括网络联通、信息通信等基础设施和基本服务能力；二是经济社会层面的数字化运用能力，包括在经济、社会、商贸、教育、政府治理等领域的数字化运用，如平台经济、电子商务、网约服务、电子政务等；三是个人层面的基本数字技能，如使用互联网、手机和通过数字化获得信息和基本服务的能力，以及个人通过数字技术和应用程序，就业创业、生产经营、商贸、远程办公、接受教育和培训的能力；四是在国际发展合作层面，数字化在可持续发展项目、对外援助和国际发展合作中的运用。在2030年17项可持续发展目标中，几乎每一项发展目标都与数字化有直接或间接的关联，尤其是教育、就业、城市和社区发展等。在数字化基本能力和运用能力中，数字化运用能力方面的差异尤为值得关注。根据2019年的《人类发展报告》，数字化基本能力差距在明显缩小；但在数字化运用能力方面的差异却在扩大。

结合需求导向和能力建设两个视角，本文提出，数字化领域的国际发展合作具有多层次需求，在数字化基本能力和数字化运用能力方面均存在较大的缺口，需要不同的国际发展合作路径。数字化基本能力对应的是基础设施建设领域的合作；而数字化运用能力方面的需求则对应知识分享、经验共享、培训、搭建伙伴关系等各种形式的国际发展合作。

（二）立足中国的数字合作需求

中国在实施数字化领域对外援助和国际发展合作中，需要立足中国的合作需求，加强相应的需求评估，在互利共赢的基础上开展数字合作，服务于中国国内国际战略的相互协调和促进。

首先，适应全球数字合作时代趋势和数字鸿沟的客观存在，数字化领域的国际发展合作有助于提升中国对外援助的效应和影响力。对外援助既是大国外交的重要手段，也是彰显国家道义的重要载体，对提升国际影响力发挥着重要作用。为提升对外援助的影响力，中国在援助领域上应加强规划设计，适应全球宏观趋势，关注具有广泛国际合作需求、符合且能够发挥中国优势的领域，比如数字化。西方重视对外援助的中长期规划，通过确立援助核心领域来提升对外援助的协调一致和延续性。以往研究也表明，援助的稳定性和可预期性是提升对外援助效应的重要因素。

其次，数字化领域的国际发展合作对于深化中国对外经贸合作具有重要意义。数字化基础设施，尤其是先进产业、信息通信技术和电子信息设备领域的投资和经贸合作，有助于开拓国际市场。受数字科技发展和消费者行为数字化等因素的影响，经济商贸领域正在经历深刻的数字化转型和变革。数字经济在全球经济中占据越来越高的比例和重要的位置，除互联网技术、信息通信技术等最直接的数字产品生产和服务部门之外，数字经济领域也蕴藏着重要的商贸合作机遇和市场。

最后，在数字技能和数字化运用方面的培训和经验分享，将助力讲好中国故事，分享和传播中国经验。中国在数字化运用，尤其是在经济、就业、政府治理等方面，积累了大量实践经验和优秀的知识产品，为发展中国家的数字化提供了重要的参考，但在国际传播和经验分享上有待加强。知识和经验分享作为支持实现可持续发展目标的重要方法，其意义被国际组织和发展中国家广泛认可。数字化领域的知识和经验分享，既可以为缩小数字鸿沟、发挥数字红利贡献中国智慧，也将助力多层次、真实立体地讲好中国故事。

三、西方发达国家的数字化对外援助

（一）西方发达国家数字化对外援助动向

数字化不仅是国际发展合作的重要领域和发展趋势，也正在成为西方对外援助的重要领域。西方发达国家传统对外援助，在援助形式上，主要侧重物质援助和实施具体的援助项目，在援助领域上，侧重贫困、健康卫生、环保等传统的可持续发展领域；而数字化领域的对外援助，是系统性、技术性援助领域，在数字化议程和援助实施上涉及多方面。本文认为，西方数字化对外援助呈现以下特征和动向。一是西方发达国家较早开始关注数字化，但系统性地实施数字化对外援助和出台专门的对外援助战略和政策，是近年来的新趋势。早在2001年，日本提出“解决数字化鸿沟全面合作方案”，但当时的“数字化”主要指互联网技术（IT），重点关注发展中国家互联网等信息技术的发展、运用和政策制定。近年来，美国、英国、比利时、丹麦、德国、挪威等国家纷纷出台数字化对外援助战略、政策或倡议。2020年美国国际发展署出台数字战略，规划了2020－2024年美国数字化对外援助重点；2018年挪威出台《挪威发展政策数字化战略》，主要推广数字化在挪威重点援助领域的运用，包括健康医疗、教育、环境、商贸和可再生能源等；丹麦将“数字化和技术作为对外和发展政策的战略优先领域”，尤为关注缩小手机和网络联通方面的数字鸿沟。

二是西方发达国家加强协调协作，推出以西方发达国家为主导的多边数字合作倡议。例如，2015年，经合组织部长级会议达成共识，形成“全球数字时代的科学、技术和创新政策大田宣言”；2017－2018年，经合组织推出了“走向数字化”战略，旨在推动数字化，发挥数字化的经济社会影响；2020年，澳大利亚、加拿大、欧盟、印度、日本、韩国、新西兰、英国和美国等国家和地区联合启动“人工智能新全球伙伴关系”倡议，由经合组织主持其秘书处，旨在缩小理论和实践上的差距，尤其是人工智能政策方面的差距，为产业、政府、市民社会和学术界搭建伙伴关系平台，推动研究和试点项目。

三是延续西方国家传统对外援助的“价值观导向”原则和特征，西方数字化对外援助具有明显的意识形态色彩。美国的数字化对外援助战略提出，其目标是践行和推广美国价值观，实施价值观驱动的发展项目，推动受援助国的数字化体系建设与美国的价值观相一致、受援助国的数字化优先议程设置与美国法律和最佳实践相一致，并确保和推广自由和人权。西方多国联合启动“人工智能新全球伙伴关系”倡议，其核心目标是“在人权和民主的基础上，人工智能被负责任地使用”。虽然日本援助的价值观导向相对淡化，但日本侧重受援助国国家层面发展战略和政策的制定。总体上，西方发达国家的对外援助承载着价值观念的传播和推广。价值观导向、对他国政策和战略制定的干预、对国际标准的推广，使西方对外援助在一些发展中国家受到越来越多的质疑和抵触。

四是西方发达国家在数字化对外援助中侧重与国际组织的协调。挪威的典型做法是，注重知识转移和建立战略合作伙伴关系，尤其是与联合国等国际多边组织和私营部门的合作。日本也强调与国际组织的协调行动，并且借助南南合作，加强与地区组织、私营部门和非政府组织等机构的合作。

五是西方发达国家较为关注非洲的数字化。根据2021年欧洲投资银行发布的报告——《与非洲的伙伴关系》，欧盟在2020年3月提议的支持“非洲2063年议程的伙伴关系倡议”中，聚焦五个领域的欧非合作，其中就包括非洲数字化转型。欧洲投资银行提出，为支持欧盟—非洲伙伴关系，将重点支持对非洲数字经济和电信领域的投资和合作。2017年德国出台“数字非洲”倡议，支持非洲宽带基础设施、数字化学习和培训项目、政府治理和反腐败项目、公共卫生、互联网技术的发展等。

（二）西方数字化对外援助评估

西方国家数字化领域对外援助的成果还有待观察，但是根据以往研究，西方对外援助的效应存在较大争议。基于对100余篇对外援助效应文献的分析发现，对外援助整体上对受援助国经济增长有积极效应，但是影响较小且不显著，并且在下降。有研究发现，基于不同分析方法和不同层面的分析，对外援助有不同的效应：微观层面，基于对外援助项目本身的成本效益分析结果显示，对外援助有积极效应；而在国家层面，基于跨国回归的分析发现，由于外部性的存在，对外援助对经济增长有消极、积极、不存在影响三种结论。也有研究指出，对外援助对受援助国经济发展的影响受一系列因素的影响，如受援助国的宏观经济环境、受援助国是否有良好的经济政策、受援助国经济发展水平、援助的稳定性等。对外援助在落地实施上也存在不确定性，例如，受援助国规避援助限制，将援助资金用于偏离援助目标的项目上。有研究指出，提升受援助国的自主权是提升援助有效性的重要途径，而这也是西方对外援助中较为缺乏的方面。

结合前述西方数字化对外援助战略，部分援助领域符合发展中国家的数字合作需求，如网络联通需求、数字化运用需求、数字能力建设需求等。但西方国家尤为重视推动发展中国家制定相应的数字化政策、战略和法律规范，强调形成和推广统一的全球公认标准，并推广“自由和人权”等价值观念。而从需求侧来看，发展中国家面临数字鸿沟问题，尤为迫切的是实现网络联通和数字化的基本运用，西方数字化领域对外援助的侧重点和发展中国家最紧迫的需求之间存在一定的差距。这种差距部分源于，西方发达国家在对外援助中，长期渗透着“专家诊断式”的供给方烙印，更多地体现和承载着援助国的价值观念，而忽视受援助国的主观能动性以及发展需求和能力的多样性。

西方发达国家的对外援助饱受争议，在国内外分别存在“失信”和“失灵”的问题。相关研究发现，西方对外援助的有效性受到质疑的同时，中国的对外援助项目对受援助国家和地区的经济发展有积极显著的影响。中国的双多边数字化国际发展合作，在实践和对外宣传中应当进一步加强方法论和理念支撑，凸显与西方发达国家“价值观导向”不同的数字合作方案和理念。“需求导向”是南南合作的出发点，“能力建设”是当今国际发展合作的重要领域，两者既为数字合作提供了分析框架，也是开展数字合作的合法性基础和两项极简务实的原则。

四、中国数字化领域国际发展合作路径及建议

中国实施了一系列数字化领域的对外援助项目，为推动数字化和缩小全球数字鸿沟作出了积极贡献。由于数字化是当前国际发展合作的新兴领域，数字化国际发展合作普遍处于摸索中前行的阶段，中国进一步开展和借力数字合作也有很大的空间。当前中国在对外援助和国际发展合作中实施了一系列与数字化相关的具体项目，但较为零散，不同部门提出的数字化议程偏向具体化、项目化，缺乏整体宏观的布局和议程设置，有待形成多方合力以及加强跨部委的协调行动。未来应进一步重视数字化，发挥数字化国际发展合作的作用和潜力，以数字化助力共建“一带一路”和推动落实“全球发展倡议”，也为缩小全球数字鸿沟贡献中国力量。

第一，双多边国际发展合作并行，将数字化纳入对外援助的重点领域，并加强与国际组织的接轨和务实合作。为进一步提升对外援助的影响力，应与时俱进，在援助领域上加强规划设计。数字化和数字合作是重要的全球发展趋势，也是国际社会普遍关注的发展议题。未来十年，伴随着新兴科技的发展和普及，如人工智能、5G、Wi-Fi 6、低空卫星系统等先进和尖端数字技术的发展和运用，数字化在生产、生活等领域将带来更加全面、深刻和变革性的影响。第四次工业革命浪潮的时代背景下，伴随着全球对加强数字合作共识的增强，对外援助应同步发展和创新，将数字化纳入对外援助和“一带一路”建设中，形成有中国特色的数字化对外援助战略，以人为本，从“需求导向”出发，落脚“能力建设”。在多边国际发展合作方面，与国际组织开展务实合作，借力国际组织提出的数字化战略和数字合作倡议，积极参与和支持相应的数字化议程和全球数字治理，并且增强政府、智库、私营部门等多元主体与国际组织合作的意识和能力。

第二，确定数字合作的优先顺序，结合中国的优势和发展经验，重点关注数字化运用、数字经济、能力建设等方面的合作；在基础设施领域，应注重商贸、投资、当地共建和技能输出相结合。联合国秘书长公布的“数字合作路线图”呼吁，数字化应优先重视互联互通。但从国家行为体层面来看，数字化基础设施建设成本高，涉及网络联通、设备和用电等多个领域，覆盖广大的农村和偏远地区，直接的投资回报率并不高，不像援建学校、医院、公路等有具体化的呈现。本着中国在国际发展合作中“量力而行，尽力而为”的政策主张，数字基础设施领域的合作应突破传统的基础设施援建模式，以互利共赢为出发点，发挥比较优势，加强投资和商贸合作，将数字互联互通纳入“一带一路”建设。

第三，数字化的关键在于数字化运用，秉持中国国际发展合作“授人以渔，自主发展”的政策主张，应尤为重视能力建设方面的数字合作，分享和传播中国经验，推广数字化运用。通过培训、知识分享、经验共享等多途径加强数字化能力建设领域的合作，尤其应加大发挥智库在人才和科研成果方面的优势，用知识讲好中国故事。在全球层面，加强与国际组织合作，分享中国的数字化知识和经验；在区域层面，探讨与区域政府间组织和当地智库合作，成立区域数字学习中心，根据不同地区的需求和国情，开展数字化运用方面的精准分享和交流合作。能力建设的内容既包括经济、社会和政务领域的数字化运用能力建设，也包括个人层面的数字技能提升和培训合作。中国的数字化运用和成效，为加强数字化能力建设的国际合作提供了经验基础。知识和经验分享既有助于加强发展中国家的能力建设，也符合当前国际发展合作重视知识分享和经验共享的大环境。同时，这也是讲好中国故事、传播中国经验的重要途径。

第四，实施“惠民”数字合作，在数字化领域的国际发展合作中，突出以人为本的理念，既要把“人”放在心中，也要把“人”挂在嘴边。缺乏理念支撑的对外援助和国际发展合作欠缺凝聚力。中国的“全球发展倡议”包括“坚持以人民为中心”“坚持普惠包容”等六个“坚持”。以人民为中心、普惠包容既是“全球发展倡议”的重要基础和原则，也是开展包括数字合作在内的国际发展合作的行动原则，是增强中国全球发展议程国际凝聚力的重要理念支撑。因而，在双多边国际发展合作中，应加强宣传中国“以人民为中心”的治理理念和国际发展合作观，并推广与人相关的中国标志性概念和新提法，如“人类命运共同体”“共同富裕”等。

第五，加强数字合作风险意识、风险评估和管理，既要防范网络安全、数据安全等技术层面的风险，也要防范与数字化相关的政治、经济、社会风险。数字化领域的双多边国际发展合作中，应高度重视国家信息安全、个人数据安全和商业机密保护，加强对当地网络信息安全保障能力的评估。除技术层面风险之外，应当尤为防范网络空间安全风险。与传统的政治风险、社会安全风险相比，网络空间安全风险具有跨国性、即时性、传播速度快、影响范围广等特点，容易失控或发展演变为示威、抗议和冲突等安全事件。宗教、文化和价值观念冲突容易引发网络空间认知差距和线上冲突，进而引发或演变为现实社会的冲突。对外数字合作中，应当严格遵循当地文化、宗教、习俗等传统，加强对当地习俗和国情、民情的了解，规避网络空间安全事件。此外，还要防范对外援助中一般性风险因素的影响，如地缘政治、政府违约、政权不稳定、国际竞争和大国因素、法律规制差异和可能的歧视性规定和制裁等。为了规避和应对前述风险，应当加强风险研究和评估，尤其是对当地发展战略和优先议程、网络安全保障能力、法律法规、社会经济稳定、政权稳定等方面的评估，以提前预判和规避相应风险。

作者：王永洁，中国社会科学院人口与劳动经济研究所

项目来源：国家社会科学基金青年项目“新经济业态对劳动力需求与就业形态的影响研究”（项目编号：19CRK004）

本文转载自微信公众号中国社科院人口与劳动经济研究所，原载于《国际经济评论》2022年第3期

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