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广州宣布收回24项行政权力带来哪些启示

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2017年7月份,趁着当时中央缩减行政审批、省级行政事权下放到市的机会,广州放了一个大招:市政府一次性向区级政府下放264项行政权力,这一数量不仅比此前六年下放的总数都多,还在打破了当时的历史纪录。

为了确保改革的效果,在前期市相关部门曾分赴全市11区和当时4个功能区进行调研,专门收集汇总各区的需求。最后的改革方案也如各区所愿,将它们最期望的工业用地和产业用地出让、控制性详细规划调整等关键的审批权放了下去。

五年之后,这批放下去的权力绝大多数依然在区政府手里,但是有几项关键的部分则需要交还给市政府。

不久前广州市政府发布第188号政府令,宣布从今年5月1日起收回24项此前下放给区政府行使的行政权力,其中包括控制性详细规划初审权等8项五年前下放的部分。

放权的意图和结果

对于这次收回权力的原因,市司法局在一份解读材料里给出了三种情形:区政府缺乏承接能力、业务办理量太少、由市级实施更符合实际情况。至于将控制性详细规划初审权等8项权力回收具体是哪一种情形,解读材料并未单独解释,而是把它留给公众自行理解。


市政府关于收回24项行政权力的公告(部分内容节选)

回望五年前放权的初衷,激发各区发展积极性、推进“放管服”改革是当时被频频提及的主要原因,那次的改革方案也因此和“放权强区”联系在了一起。

如今回过头来看,确实有许多经济数据能够证实上述意图基本得到了实现。

以当时承接放权最多的黄埔区和南沙区为例,“十三五”期间两区的GDP年均增速分别为7.1%和9.6%,明显高于同期全市年均增速的6%。此外,这期间黄埔和南沙每年的固定资产投资增速也比全市高约2%-3%。放权对于激发区政府的发展积极性确实成效明显。

而从“放管服”的效果看,过去五年上述两区在行政审批效率提升交出的成绩单也是有目共睹。通过简化流程、合并审查、统一设置行政审批局等改革措施,黄埔和南沙企业投资建设项目审批的等候时长从过去超过一百天逐步压缩到了15天,许多具备条件的项目已经可以实现“拿地即动工”。

正是因为放权带来了积极效果,在过去10多年里类似的动作不止一次出现。除了2017年的大动作之外,广州还在不同时期通过发布市政府令的形式持续推进这一改革,最近的一次发生在2021年,广州一次性调整精简3000余项市级行政权力,其中包括将2515项权力调整由区实施。

整体上看,在中央和省层面部署的政府职能转变改革进程中,多年来广州市政府向下放权才是常态和大趋势,而向上收权只是偶发的个案。

放权和收权在形式上构成了一个循环,由此形成的动态调整机制其实已经涉及到地方政府治理模式改革和对基层政府的激励约束机制的关键。既要放权让基层政府有大展身手的空间,又要避免后者在短期政绩的冲动下滥用权力,这中间的设计需要足够的精巧才能保障权力下放的正面收益持续大于负面影响。从这个意义说,广州此次的收权其实具有一定的普遍意义,足以带来宝贵的启示。

放收权背后的普遍规律

在一些权威专家看来,中国政府治理模式主要由两种机制在发挥作用:纵向层级的行政分包体制和横向同级地方官员之间的晋升竞争关系。前者指的是从中央到地方的层层行政权力分包,地方政府获得了发展经济所需的大量资源与自由裁量权;而后者则意味着地方官员围绕晋升展开的横向经济竞争,又充分调动着他们发展经济的积极性。

在这一纵一横制度的影响下,地方政府就被塑造成一个富有活力和创造性、敢于突破体制束缚的行动主体,这是改革开放以来中国经济发展奇迹背后的一个重要动因。

这一治理模式也内嵌了上下级政府权责调整机制。

对于上级政府而言,如果给下级不受约束的权力太多会导致一系列负面影响;但是把权力收得过死又会伤害下级的积极性,影响当地社会经济发展。这种状况使得上级只能朝着渐进的方向不断尝试,先放一点权,如果出现了问题,那就收回来一些;如果激励作用还不够,那就再放一些。如此反反复复不断尝试来寻找收权与放权的平衡点。

而这一调整机制的缺陷在于,只有在放权出现了明显问题时上级才能意识到需要收权和机制调整,而此时问题已经发生,改革成本很难再事后追回。

从上述机制出发去审视广州的做法,得出的结论也显而易见:想要尽量降低放权的成本,上级政府需要在放权时同步引入恰当的监督制约机制,无论是来自社会力量的制约还是政府部门的内部监督,都能帮助上级政府在早期识别处于萌芽状态的问题,进而以较小的代价进行修正。

这也正是当前广州在继续放权的同时加强阳光监督的原因。近年来广州积极落实中央统一部署,全方位公布了全市行政权力清单并且动态调整,各级政府各部门只能行使清单上列出的权力,超出清单之外皆为非法。

另一项同步配套的措施是广州为了规范权力运行、打破“红顶中介”垄断而推出的中介超市。凡是符合准入条件的中介机构都可以入驻,企业可以自由选择不同中介并且对其服务质量进行公开评价,引入公开化的机制对中介市场进行监督。市政数局的数据显示,2021年,广州市网上中介服务超市业务量持续增长,全年成交项目达1851个,同比增长133%;项目成交金额约9453万元,同比增长30%。


2013年的广州市两会,市政协委员曹志伟展示他制作的“万里长征审批图”。

因为发布“万里长征审批图”的原因,广州市政协委员曹志伟近年来有机会近距离观察近年全国各地的行政审批改革。他曾经对媒体解释行政权力的精简何以特别的难:“一项审批事项的存废可能涉及一个处室的存亡。一项收费就可能涉及一个垄断中介的机构、甚至一种中介行业的兴衰”。

某种意义上说,他的评判视角也许能帮公众更好的观察后续广州乃至各地政府治理改革的最终成果。

一号楼工作室出品 采写:南都记者 魏凯

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