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关于乌鲁木齐市升格副省级市建国家中心城市研究

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斯蒂格利茨获诺奖时感言:影响21世纪世界经济的是两件大事,一是美国的高科技发展,二是中国的城市化。如何推进城市化发展?佩鲁“增长极”理论认为,增长会不同强度出现在某些增长点或是增长极上,并从不同渠道向外扩散,最终对整个经济发展产生影响。布代维尔创新佩鲁的增长极思想,提出了“增长中心”、“区域发展极”等“地理性增长极”理论,认为“地区增长极是位于城市的、正扩张的、并诱导其受影响地区经济活动得到进一步发展的产业的组合”。国内研究近些年来值得重视的一些观点,大多被相关政策与文件所采纳。如:党的十九大报告明确提出:“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。”国家“十三五”规划则在陆大道“点—轴”理论的基点上,提出了“加快构建以陆桥通道、沿长江通道为横轴,以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴,大中小城市和小城镇合理分布、协调发展的‘两横三纵’城市化战略格局”。国家“十四五”规划提出:“以促进城市群发展为抓手,全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群,发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群,培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。建立健全城市群一体化协调发展机制和成本共担、利益共享机制,统筹推进基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建环境共治。优化城市群内部空间结构,构筑生态和安全屏障,形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群。依托辐射带动能力较强的中心城市,提高1小时通勤圈协同发展水平,培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。”这些论述与国家政策肯定了城市群与大城市发展的重要意义与作用,而对城市群如何形成和怎样培育成为综合承载能力强的超大中心城市,缺少深入研究。


图一:乌鲁木齐都市圈及辐射范围图

事实上,改革开放以来东部沿海地区率先开放发展,先富起来,主要就得益于其省域城镇化和珠三角、环渤海和长三角等三大城市群主体的形成;而其根本动因和推动力则分别在于广深、京津和上海、宁波、杭州、南京等副省级以上中心城市的支撑与崛起。这些超级中心城市的发展壮大与崛起,除了地处“两横三纵”轴心并拥有沿海或沿江开放口岸优势外,另一重要条件就是直辖市或副省级城市,拥有相对独立的财政经济自主权和改革开放发展权。而与此相对应的是,我国自2000年实施西部大开发战略以来,在国家规划层面早已提出建设成渝城市群、关中平原城市群、北部湾城市群、呼包鄂榆城市群、兰西城市群、天山北坡城市群等大城市群,但就其实效而言,这种靠行政推力的城市群,可谓是“有心栽花花不发”;而沿海依托中心城市和市场机制协同发力所形成的城市群,则又成为“无意插柳柳成荫”。由此看来,在推进中国新型城镇化和市场化改革进程中,怎样使市场在资源配置中起决定性作用和发挥好政府作用,确是深化改革开放亟需解答的关键性问题。


图二:乌鲁木齐在新疆的位置图

一、珠三角等沿海城市群发展与先富起来的重要启示

东部沿海地区率先开放发展先富起来,关键在于培育壮大中心城市并辐射带动城市群经济的形成。譬如广东省就因广州、深圳两座超大中心城市的崛起,辐射带动周边的小城镇转型升级,使之由服务“三农”的传统集镇转变为替中心城市提供工业零部件配套生产服务的经济型中心镇或工业、服务业卫星城,从而实现了就近就地城镇化和全省域人的城镇化,形成了珠三角城市群并使该省跃升为全国第一经济强省。可见,珠三角城市群的形成意味着广东省先一步发展与富裕。广州、深圳两座超大中心城市的崛起,辐射带动珠三角城市群的形成和全省域人的城镇化。换言之,广东率先开放发展先富起来的实质,主因是由于中央政府通过经济开放放权、行政升格放权的改革措施,从而使市场起资源配置的决定性作用和发挥好政府的作用,培育壮大与崛起了广州、深圳等超大中心城市的结果。


图三:沿海地区广东省的两大中心城市广州市和深圳市位置图

譬如,深圳市于1980年试办“以市场调节为主的区域性外向型经济形式”的特区,使该市由1979年广东省惠阳地区管辖的一个县镇升格为副省级城市,并于1988年批准为计划单列市赋予其正省级经济管辖权等。像这样通过扩大开放放权和行政升格放权等改革措施,巧妙地绕开了省一级地方部门的束缚,让市场资源配置在培育壮大城市经济中真正起决定性作用。而与之形成鲜明对照的东莞市,其改革开放的原有基础和区位条件不相上下,甚至其2005—2010年间的实际人口与深圳同样上了千万人口的大台阶,然而作为地市一级的城市,往往受制于省直部门和外界干预而自顾不暇,因而即使是中心城市也不可能持续发挥其应有的辐射带动作用。


深圳市户籍人口由1979年的31万人,增加到了2020年拥有常住人口1756万人,由原来的一个小县镇发展为千万级人口的国际性大都市,实现GDP和地方财政收入也由1979年的2亿元和0.17亿元,分别增加到了2020年的2.76亿元和9789亿元。如果将深圳和广州这两座在广东省享有省级开放政策和经济管理权限的副省级城市加到一起,其2020年共有人口3623.66万人,当年实现GDP和地方财政收入分别为52689亿元和11510亿元。


实践表明这两大副省级超大中心城市,不仅其主要经济指标占到了珠三角的大头,而且辐射带动了整个珠三角城市群的形成。正是中央政府实施放权措施,通过赋予中心城市副省级行政级别和省一级经济管理权,真正发挥好了政府应有的职能性作用并使市场资源配置起着决定性作用,从而培育壮大超大中心城市带动形成珠三角城市群等,才使广东省基本实现省域城镇化并率先开放发展起来。


图四:全国15个主要的超大、特大城市

二、借鉴沿海城市群发展路径加快推进内地人的城镇化

广东等沿海地区率先开放发展先富起来,其基本经验就是抓住开放放权、行政升格放权的关键,培育发展壮大和崛起深圳、广州等超大中心城市,以辐射带动形成珠三角城市群新的经济增长极,走出了以超大城市为依托、以城市群为主体形态、以永久耕地(永久基本农田和稳定耕地)和生态功能区相间隔,大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化之路。


因此,加快中西部内地新型城镇化进程,必需突破根深蒂固的“严格控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城镇”的传统理念的束缚,借鉴沿海城市群发展形成的成功经验,培育和崛起一批综合承载能力足够强的超大型中心城市。这里以陆上丝绸之路经济带核心区的新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团人的城镇化为例,试就其形成天山北坡城市群和乌鲁木齐都市圈如何培育壮大与崛起综合承载能力强的中心城市进行分析。


(一)天山北坡城市群的缘起与覆盖范围

天山北坡城市群位于丝绸之路经济带核心区新疆的北疆地区,是国家"十三五"期间推动建设的19个城市群之一,也是重点建设的两个边疆地区城市群和丝绸之路经济带核心区建设的唯一一个城市群。天山北坡经济带总面积约9.54万平方公里,只占新疆5.7%,人口458万人,占新疆23.3%。这一地带是生产力高度集中的地区,是新疆现代工业、农业、交通信息、教育科技等最为发达的核心区域,集中了全疆83%的重工业和62%的轻工业,历年国内生产总值占全疆40%以上,城镇、交通、能源等基础条件好,对全疆经济起着重要的带动、辐射和示范作用。天山北坡经济带位于以乌鲁木齐、石河子和克拉玛依市为轴心的新疆准噶尔盆地南缘天山北坡中段,包括乌鲁木齐市、昌吉市、米泉市、阜康市、呼图壁县、玛纳斯县、石河子市、沙湾县、乌苏市、奎屯市、克拉玛依市等。


(二)乌鲁木齐都市圈的缘起与覆盖范围

2020年12月8日至9日,中国共产党新疆维吾尔自治区第九届委员会第十一次全体会议审议通过了《中共新疆维吾尔自治区委员会关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,规划提出了“着力打造“一圈一带一群”的城市发展格局。一圈即培育乌鲁木齐都市圈,以乌鲁木齐(兵团十二师)为中心,带动昌吉市、五家渠市、阜康市、奇台市同城化发展,加快构建一小时交通网络,辐射带动昌吉州其他县市、石河子、克拉玛依、吐鲁番、哈密等城市发展,推进乌昌石经济一体化发展。完善乌鲁木齐市与周边地州、县市、兵团师团协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等机制,推动基础设施、产业发展、市场环境、公共服务、生态环境一体化,促进产城融合、城乡融合、兵地融合,各类要素集聚共享、协同互动,形成空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。”


图五:乌鲁木齐都市圈

(三)乌鲁木齐都市圈的提出与沿海城市群路径的借鉴

考虑到乌鲁木齐市作为新疆自治区中心城市规模过小,远不足以承载天山北坡城市群和新疆区域城镇化的实际,2020年乌鲁木齐的人口405.44万、GDP3337.32亿元和地方财政收入规模660.9亿元,总人口和GDP只相当于广州市的21.7%、13.33%和深圳市的23.08%、12.06%,而且珠三角城市群和广东省还拥有广州、深圳两大副省级超大中心城市,新疆及天山北坡城市群仅有乌鲁木齐一座中心城市和大城市,城镇规划君何方洪的研究就是试将五家渠市、昌吉市、阜康市等乌鲁木齐周边的卫星城市并入乌鲁木齐从而组成新的乌鲁木齐大都市特大中心城市。这样实现乌鲁木齐建成国家中心城市、中亚中心城市和国际化大都市的历史愿景,通过乌鲁木齐大都市节点中心城市的辐射传导作用,撑起国家“一带一部”战略和新时代西部大开发新格局。


在此基础上,再借鉴深圳、广州开放放权、升格放权的做法,将“乌昌五阜一体化”组建的乌鲁木齐大都市开放升格为拥有省一级经济发展权限的副省级城市,显然就是沿海发挥市场资源配置的决定性作用,培育和壮大超大中心城市综合承载力,辐射带动形成城市群以推进人的城镇化与先富发展路径的借鉴。应当说,乌鲁木齐都市圈和天山北坡城市群等内地城市群的形成,也将与珠三角(粤港澳大湾区)、长三角、京津冀等东部城市群一样,完全可以加快内地省域新型城镇化并实现共同发展与富裕。


图六:乌鲁木齐市在全国的区位图

三、借鉴沿海路径与乌鲁木齐都市圈和天山北坡城市群发展的预期成效

(一)中心城市成长规模与城市群的发展形成相适应

依据日本东京、名古屋和阪神三大都市圈其中心城市的人口经济规模占到50%以上,东京作为日本首都甚至占到70%的比重,才有足够承载辐射带动力的范例,借鉴东部沿海培育壮大超大中心城市以形成城市群的经验,实现“乌昌乌一体化”组建为乌鲁木齐大都市特大中心城市,形成城市规模为总人口486万人、面积3.12万平方公里、GDP4137亿元的乌鲁木齐大都市特大中心城市,辐射带动形成拥有721万人规模的乌鲁木齐都市圈(乌鲁木齐市、昌吉州、吐鲁番市、石河子市、沙湾市)是完全可能的。且乌鲁木齐大都市特大中心城市的培育壮大与崛起,可使新疆自治区和新疆兵团也与以特大城市西安市为中心的关中城市群一样,拥有一座综合承载能力强的特大型中心城市,亦有望形成以西安、乌鲁木齐为双核的西北地区丝绸之路经济带。


图七:乌昌五阜四座城市合并后的数据表

(二)人的城镇化需求缺口与供给侧结构性改革相适应

沿海三大城市群的形成与其省域城镇化的实践表明,中国人的故土情结和乡愁文化造就的小城镇星罗棋布的经济形态,决定着人的城镇化道路只能走超大中心城市辐射带动就近、就地工业化与城镇化的城市群或都市圈崛起之路。新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团作为两个内地沿边的国土面积大省,城镇规划君何方洪根据第七次全国人口普查数据梳理,在全新疆人口中,居住在城镇的人口为14613622人,占56.53%;居住在乡村的人口为11238723人,占43.47%。与2010年第六次全国人口普查相比,城镇人口增加5277870人,乡村人口减少1241340人,城镇人口比重增加13.73个百分点。目前有1123万农村人口希望进入大都市圈而未能实现入城梦的供给侧缺口,而实现“乌昌五阜一体化”组建为乌鲁木齐大都市特大中心城市,按其600万城市人口规模,乌鲁木齐大都市已有486万人口,尚可吸收114万左右规模的人口。类似于沿海中心城市发育、壮大与城市群形成的过程,势必通过都市区域化与区域都市化,促使其间的小城镇,转型升级为替中心城市提供制造业零部件配套生产服务的经济型中心镇或工业、服务业卫星城,实现享有大城市同等就业待遇与基础设施便利及生活水准的就近、就地城镇化,实现人的城镇化需求侧与供给侧结构性平衡的以人为本的新型城镇化。


图八:乌鲁木齐市的卫星城

四、结论与建议

中国改革开放在取得辉煌成就的同时也积累了极为宝贵的经验。深入探讨其率先开放和先富起来的发展路径,见贤思齐则可避免少走弯路。从沿海推进市场化和城镇化的成功实践中,至少可得出以下结论或启示:


一是按国际居住与基础设施及生活水平等同标准,东部沿海省份人的城镇化率大多已达至70%以上,即已基本实现省域新型城镇化,而内地省份人的城镇化率还大多在30%上下徘徊。

二是沿海和内地以人为本的新型城镇化上的差距,实质上便是区际经济发展水平和人们富裕程度的差距,同时也表明内地正处于20%~70%之间的城镇化提速期,蕴含着新型城镇化提速发力的巨大潜能和中国改革将释放出的巨大红利,应是推进供给侧结构性改革与增强经济发展新动能的当务之需。


三是加快推进内地新型城镇化需借鉴沿海城市群发展路径,走就近就地工业化与城镇化的城市群崛起之路,这既是沿海率先改革开放与先富起来的重要经验之一,也完全符合以人为本的中国乡愁文化与故土情结的特殊国情。

四是形成大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的城市群新的经济增长极,必须依托综合承载能力强的超大中心城市,而关键又在采取开放放权、行政升格放权等改革措施,使市场起资源配置的决定性作用和发挥好政府作用,培育壮大与崛起一批拥有省一级财政经济发展支配权的现代化大都市。


五是由此亦可发现长期以来行政层级为主体的条块分割的管理体制,作为传统计划经济的产物与象征,已越来越不适应深化改革开放的要求,唯有依托中心城市及城市群主导经济发展,并辅之以行政层级管理与服务,才能从根本上促使市场起资源配置的决定性作用和发挥好政府的作用。


图九:乌鲁木齐的辐射城市

由之,为加快推进内地以人为本的新型城镇化和走向共同富裕,建议借鉴沿海城市群发展的成功经验与做法,对拥有2585万人的新疆自治区和拥有320多万人的新疆生产建设兵团,可选择在沿边等具有开放口岸或具备其它开放条件,并地处丝绸之路经济带核心区的轴心城市,采取类似于沿海开放放权、行政升格放权等关键性措施,以发挥好政府作用和市场资源配置的决定性作用,培育壮大一批具有省一级改革开放和经济发展权的副省级特大中心城市,以辐射带动形成城市群新的经济增长极与加快新型城镇化进程。譬如,新疆自治区和新疆兵团作为内地国土面积第一大省区和最特殊的省级行政区,加快改革开放发展和自治区、新疆兵团新型城镇化,关键就在培育壮大与崛起其中心城市乌鲁木齐大都市。对此,按照党的十八大报告和十八届三中全会《决定》“优化行政区划设置”的改革精神,根据中央推进新时代西部大开发新格局的要求,可以考虑采取科学合理地调整乌鲁木齐都市圈和天山北坡城市群内行政区划的改革措施,实现“乌昌五阜”组建为乌鲁木齐大都市特大中心城市,使之建设成为丝绸之路经济带特大型国家轴心城市和西北地区与西安并列的特大国家中心城市。


图十:全国主要城市和乌鲁木齐市的辐射范围图

在具体操作方式上,可根据国家级经济新区由国务院统一规划并享有省一级经济开放和审批权的政策优势,借鉴天津滨海新区发展为环渤海城市群新引擎的做法,做足做活做大乌昌五(十二师)新区的文章,结合其规划的战略性提升,争取批准对乌鲁木齐大都市先一步按副省级城市试运行,即保留原乌鲁木齐市首府城市称谓,将昌吉市、阜康市、五家渠市撤市设区并适当调整其行政区划,设立昌吉区、五家渠区、阜康区、乌昌新区(十二师)、南山区(乌鲁木齐县撤县设区)等市辖区。这样,通过乌鲁木齐大都市的强力辐射和带动,促使全新疆和新疆兵团的众多小城镇实施工业化、信息化和现代化转型升级,即可大大加快其都市区域化、区域都市化与人的就近就地城镇化进程。


图十一:新疆一主五副城市体系中的一主乌鲁木齐

本文来源:中国城镇规划君
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