国家创新体系效能提升需要宏中微协同推进丨《国家创新力测度与国际比较》节选

国家 创新体系效能的提升是一项系统工程，需要从宏中微协同推进。国家创新体系由科技、经济、社会等多元异质子系统交叉组成，科技创新体系是最基础、最重要的子系统。科技创新体系效能的提升需要从宏观层面系统优化科技资源的配置和布局；从中观层面全面提升科技组织管理，加强中央科技计划的协同管理，改革重大科技项目管理方式和完善科技项目分类评价制度；从微观层面深化改革人才发展制度，促进更多高质量成果的产出。因此，需要宏观、中观和微观三个层面的协同推进，最终才能形成导向明确、战略统筹、管理科学、活力充沛的国家科技创新体系，如图1所示。

图 1 宏中微协同推进国家科技创新体系建议

习近平总书记2020年9月11日在科学家座谈会上指出，要“狠抓创新体系建设，进行优化组合，克服分散、低效和重复的弊端”。当前，我国科技创新体系中存在科技资源配置效率不高的问题，在配置方向、配置主体、配置手段等方面仍存在一些短板，制约了科技创新体系效能的提升。因此，在从宏中微三个层面协同推进科技创新体系建设时，需要以系统思维进行战略布局，从根本上实现科技资源的优化组合，既要使某一类科技资源在投入规模、结构和方向上符合创新体系建设的需要，同时也要注重不同类别科技创新资源之间的匹配和协同，实现人、财、物的创新合力。

01

宏观上需系统优化科技资源配置与布局

在科技资源稀缺的约束条件下，迫切需要明确科技资源配置的重点方向，以有利于科技资源配置的系统优化和配置效率的提高。创新要素和投入方向的宏观优化布局、创新平台和条件的宏观优化布局是两个重要方面，前者是进行科技创新的能力基础，后者是产生科技创新的动力来源。我国科技资源配置的体制机制和重点经历了几次调整，基本上与社会主义市场经济体制机制改革和经济社会科技发展需求相适应。但随着国际格局的深刻调整， 国内发展也进入了新的历史阶段，需要进一步系统优化科技资源配置，塑造发展新优势。

1.创新要素和投入方向需要宏观优化布局

第一，探索多元投入的科技创新机制。建立创新型国家，推进实现科技自立自强，仅仅依靠政府的财政性资金投入是远远不够的，还必须调动全社会对创新投入的积极性，加快形成以政府投入为主、社会投入多元化的机制，形成对科技创新活动长期持续的资助。当前我国来自企业和社会其他部门的基础研究投入远远不足，需聚焦地区发展需要，发挥地方政府和社会力量对科技创新经费投入的作用。一方面，对地方政府科技投入以及基础研究投入的比例应结合地方情况在考核中适当要求，地方政府可以通过设立省市自然科学基金、建设创新平台来加大对基础研究的投入和支撑。另一方面，提高企业基础研究支出的所得税加计扣除比例，进一步扩大企业联合基础研究基金规模，鼓励社会力量直接捐助或成立基金支持高校、科研机构的基础研究。

第二，大力支持基础研究特别是需求导向的基础研究。基础研究能力是国家创新能力的根基，基础研究资源配置的低效会制约基础研究的高质量发展。美国等发达国家一直重视对基础研究的支持，着重强调基础研究对战略需求的支撑。在我国国家创新体系中，基础研究的比重越来越大、位置越来越重要，顶层设计和系统布局更加合理，问题导向、目标导向与自由探索相结合的基础研究格局也正在形成。但必须清楚地认识到，我国基础研究经费的投入总额和强度仍远低于主要发达国家。我国基础研究的资助模式以“自下而上”的兴趣导向研究为主，缺乏对战略需求导向基础研究的系统性资助。因此，要从多渠道增加基础研究经费的投入规模，逐步提高中央财政科技支出中基础研究的资助比例，引导有条件的地方政府设立稳定支持应用基础研究的专项基金。健全战略需求导向基础研究的管理机制，将自由探索与战略需求导向相结合，将基础科学和技术纳入一个“盘子”考虑，形成基础性、前瞻性、战略性的基础研究资助体系。

第三，加强对关键核心技术和重点领域科技的支持力度。世界主要科技强国纷纷加强对关键核心技术的战略规划和投资布局，以期在新一轮科技创新中掌握主动权和占据竞争优势。加强在国家科技规划和技术领域布局中对技术预见方法的应用，在筛选技术集群的基础上，进行重要领域科技发展路线图和产业技术创新发展路线图的研制，加强对关系根本和全局的科学问题的研究部署，为关键核心技术攻关提供战略指导。同时，关注对经济社会重大需求的重点领域的科技投资，如民生领域和低碳领域。为此，在科技资源配置中要突出民生和低碳科技导向，加强各类计划之间的协调，逐步提高民生和低碳科技投入在全社会研发投入中的比例。

第四，培养造就高水平科技创新人才队伍。培养高水平的科技创新人才，充分激发人才创新的积极性，是提升国家创新体系效能的关键。我国R&D人员投入规模不断上升，但是与国际上部分发达国家相比，我国 R&D人员投入强度（万名就业人员中R&D人员全时当量）和R&D人员的平均研究水平还处于较为落后的水平。2017年，我国万名就业人员中 R&D人员仅为德国、韩国的1/3左右，为日本、俄罗斯、英国的1/2以下。从国际获奖情况来看，我国科学家国际影响力显著提升，但获得诺贝尔级奖项的科学家数量仍相对偏少。为培养造就高水平人才队伍，需要将发展科学教育上升为国家战略高度，将科学教育纳入跨机构、跨部门的重大战略规划，确立科学教育和科学课程的重要地位，进一步加强基础教育阶段科学素养的培养。不遗余力地加强对青年科研人员的支持，优化青年科研人员的科研环境，加大对博士后和研究生的支持，建立面向科研需求的研究生培养制度，建立“重大科技创新平台+重大科技项目”的高水平人才培养模式。

2.创新平台和条件需要宏观优化布局

第一，加强国际科技创新中心和综合性国家科学中心建设。区域创新体系是国家创新体系的重要组成部分，区域创新体系效能是影响国家创新体系效能的重要因素，区域性创新高地应成为国家创新体系和创新力量的重要组成部分。要围绕国家发展战略，形成区域创新增长极，打造区域原始创新策源地，以带动国家创新体系整体效能的提升。北京、上海、广州、深圳等特大城市发展优势不断增强，杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市发展势头较好，易形成推动高质量发展的区域增长极。因此，要推动北京、上海、粤港澳大湾区三大国际科创中心建设，强化北京怀柔、上海张江、安徽合肥、大湾区四个综合性国家科学中心核心支撑作用，发挥重大科技基础设施集群效益，突破一批重大科学难题和前沿科技瓶颈，显著提升基础研究水平，率先形成原始创新高地。在湖北武汉和陕西西安等科技资源集聚的中西部地区布局建设创新集群，加快推进科学城建设，带动中西部地区创新能力的发展。加快形成国际科创中心、综合性国家科学中心和科学城多层联动发展的区域原始创新高地，辐射带动全国，建设成为多级联动发展的高效能国家创新体系。

第二，强化国家战略科技力量布局。习近平总书记指出“要强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能”。国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业都是国家战略科技力量的重要组成部分。高标准建设国家实验室是强化国家战略科技力量的重点工作。从维护国家安全、满足国家重大战略需求角度出发，聚焦新一代信息技术、人工智能、量子通信、能源、生命与健康科学等领域构建国家专业化科研网络集群，夯实自主创新物质技术基础，探索建立国家实验室体系。通过设立专项等形式加大对国家战略科技力量的支持力度，大幅度提高稳定支持的比例。同时，充分调动地方和有关部门的积极性，形成支持国家战略科技力量建设的强大合力。强化中国科学院等国立科研机构的国家实验室功能，充分发挥中国科学院在国家战略科技力量的主力军作用。充分发挥高水平研究型大学的基础研究主力军和重大科技突破生力军的作用，加快世界一流大学和一流学科建设，持续增强科技突破动力、扩大科技人才储备。支持科技领军企业参与基础研究突破与关键核心技术攻关，与高校、科研机构等创新主体构建高水平产业创新联合体，提高产业链、供应链现代化水平。

02

中观上需全面提升科技组织管理

国家创新体系效能的提升重点在于对科研活动的有效组织管理。然而， 当前科技组织管理中仍然存在着中央科技计划缺乏协同管理、重大科研项目缺乏系统实施、科技项目分类评价制度尚未落实等问题，这都需要通过中观层面的有效管理来改善。

1.加强中央科技计划协同管理

中央财政科技经费的布局和使用，是深化科技体制改革、全面落实创新驱动发展国家战略和加强我国自主创新能力建设的关键支撑。改革后的五大科技计划部署在执行时仍存在系统性合作和整合不足的情况，制约了系统性集成重大科技成果的突破。各类科技计划管理主体间缺乏协调，进一步导致对同一研究个人、团队或单位重复资助，往往超过了计划承担主体的经费使用和任务执行能力，在一定程度上影响了科技计划体系的效能。需要进一步厘清各类科技计划的目标定位，明确资助范围和资助方向，加强统筹协调机制，优化科技资源在各类科技计划中的配置。加强各专项支持项目的协调工作，避免在不同项目中支持相同、相近或相似的研究。建立科技计划信息共享与协调机制，在项目论证立项阶段由各相关管理部门和研究单位进行充分的沟通和统筹规划。新时期，应面向国家需求，切实提高中央科技计划体系的整体效能。

2.改革重大科技项目管理方式

第一，改革科技经费资助方式。科技经费的资助方式是影响科技资源配置的主要因素。长期稳定的经费资助有利于形成良好稳定的创新环境，从而产生高质量的创新成果。我国科技计划经费投入以短期、竞争性资助为主， 包括五大类科技计划在内的科技项目经费，几乎全部以“市场化”的竞争性方式执行，加之科技经费争取与团队收入和建设关联，常作为重要科研绩效指标，进一步加重了科技经费的“无序竞争”，导致科技人员难以安心投入科研，将大量的时间用在项目争取上。因此，应改革当前科技计划主要以竞争性经费资助为主的方式，加大科技计划中对机构稳定资助的比例，探索实现重大科技项目与机构发展有机结合的方式。

第二，改革科技计划组织方式。有效的科技计划组织方式可以提高科研项目的资助效果，产生“1+1>2”的增量效益。我国目前重大科技项目涉及多方参与主体，缺乏相应的监管制度，导致项目承担主体与参与主体之间并无相应的约束机制，项目间协同配合不充分，由此带来的“拼盘”现象成为制约重大科技项目成效的最突出因素。科研人员投入项目的时间没有统一核算，使得科研人员“虚假”投入过多的项目中。因此，需要改变“撒胡椒面”式分散、零散的项目资助方式，集中力量支持少数重点机构的攻关突破。在绩效目标和产出明确的科技计划中采用“总体部”的攻关模式，建立科技专项内部各项目统筹协调、合力解决重大问题、突破重大科技攻关的科研组织模式。

第三，探索改革经费使用方式。便捷、灵活和高效的科研项目经费使用方式能够减轻科研人员不必要的负担，将科研目标直接瞄准最终的成果产出。科研项目立项时要求对经费支出有明确的预算。在项目执行过程中，由于科学研究的不确定性，经费执行过程中也存在不确定性。但是，目前缺乏科技经费执行的动态调整机制，与科研规律需求不符，必然导致科技经费使用效率低下。因此，给予项目执行主体或首席科学家一定比例的自由支配经费， 用于不可预见的或新增的研究内容，以提高科技经费使用的灵活性。将科技计划执行情况和结题验收效果作为重要依据，对科技经费进行调整，增加或减少计划相应的科技经费。

3.完善科研项目分类评价制度

对自由探索型和任务导向型的科研项目进行分类评价能够使科研项目符合项目设立的初衷，提高科技经费的使用效率。科技部、财政部、发改委于2020年颁布了《中央财政科技计划（专项、基金等）绩效评估规范（试行）》，旨在加强中央财政科技计划管理，提高科技计划的实施效果和财政资金使用效率。2021年8月颁布的《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》进一步提出要加强分类绩效评价，对自由探索型、任务导向型等不同类型的科研项目，健全差异化的绩效评价指标体系。目前，各重大计划的评估仍主要以内部阶段性的绩效评价为主，专业性评价、差异化评价、系统性评价和周期性评价仍未有效实施，尚未对自由探索型和任务导向型的科研项目进行有效的分类评价。对于自由探索型的科研项目，可以探索实施长周期评价，宽容失败，重视人才培养的考核。对于任务导向型的科技项目，要细化评价内容，充分考虑任务周期、科研组织方式、阶段成果特征等因素， 重视科技成果和成效的考核。

03

微观上需深化改革人才发展制度

人才是科技创新的核心要素，科技人才活力、动力和能力的发挥是国家创新体系效能提升的最根本因素。我国虽然科技人才数量居世界首位，但存在顶尖科学家匮乏、人才培养与创新实践脱节的问题，也存在着人才评价机制不到位、人才支撑和人才生态环境有待完善等问题。需要通过微观层面的科技体制改革，来优化人才评价机制、人才支撑条件和人才生态环境，促进人才和团队的培养，激发科研人员的积极性，在进一步提升人才使用效率的同时改善产出质量。

1.优化人才工作环境

第一，全方位为科研人员松绑。目前的科研经费和项目管理制度存在科研经费预算编制的精确性要求与科研活动不确定性的矛盾、课题申请和评审等中间环节过多等问题，使得科研人员事务性工作过多，压缩了本该进行科研的时间，降低了科研成果的质量与科研效率。因此，需要进一步落实扩大经费使用自主权的政策，优化项目申报、评审、经费管理等，努力消除科研人员的不合理负担，拓展科研管理“绿色通道”。项目承担单位应用心、用情、用力做好服务，让科研人员不再为杂事、琐事分心劳神，聚焦主业，潜心向学，心无旁骛地搞科研。

第二，支持青年科研人员职业发展。目前，我国广大普通青年科研人员获得的科研资助整体相对较少，在未做出重大成果之前获得支持和资助往往比较困难，同时国家也未给青年科研人员的发展提供团队（博士后和研究生）建设支撑。充分发挥博士后在科研活动中的积极作用，做大做强博士后事业， 优先支持青年科研人员根据科研任务需求招聘博士后。实施针对青年科研人员团队建设的专项行动，支撑国内外优秀人才加入青年科研人员团队。加强青年科研人员的国际化培养，优化国家留学基金管理办法，加大资助力度。

第三，健全符合科研规律的研究生发展制度。我国实行的是相对计划式的研究生招生管理模式，该模式具有统一计划、宏观调控力度大等优势，但是没有将科学研究与研究生培养紧密结合。要充分认识研究生培养的科研属性，促进科研活动需求和研究生培养协同发展，建立符合科研规律的研究生发展制度。将研究生资源向拥有科研任务的青年科技人才倾斜，支持刚开始独立科研生涯的青年科研人员组建团队。建立以科研能力为主的导师指导遴选机制，从根本上破除在招生和培养上对导师职称、头衔等的身份依赖，建立以培养质量、指导能力和科研任务为基础的招生名额配置机制，使其适当向优秀青年科研人员倾斜。

第四，健全人才计划健康运行的治理机制。充分认识人才计划对青年科研人员快速成长的积极作用，在优化人才计划的基础上，建立价值导向的人才计划治理体系，形成适应青年科技人才发展的人才计划资助生态。改进人才计划的治理，杜绝人才计划治理中“头疼医头，脚疼医脚”的现象，要研究识别人才计划异化背后的系统性原因，改进对人才计划的使用。

2.优化人才评价机制

第一，加强突出价值和贡献的产出导向评价机制。过于强调数量评价导向，包括科研项目的数量以及经费体量、论文发表的数量、专利申请和授权的数量等容易造成科研人员心态浮躁。由于项目、论文、专利等指标的数量与单位的考评和科研人员的收入、职称以及招收研究生的资格等科研资源直接挂钩，从数量而非质量上引导科研人员多写论文、多申请专利、多申请项目，违背了科研目的和价值导向。应推行面向产出的科研人员评价办法，在职称评审、绩效评价、项目评价等方面弱化对科研人员科研任务承担情况的考核。以创新能力、质量、效率、贡献为导向，有效发挥包含同行、用户、市场、社会等多元评价主体的科技人才评价体系的作用，有效反映科技成果的科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值。

第二，建立符合科研规律的绩效评价长效机制。目前对科研人员的考核过于频繁，考核周期短，不利于坐得住“冷板凳”的科研环境的形成。为了应对频繁的考核，很多科研单位不得不逐级定指标、摊任务，将压力分解给科研人员，对科研人员往往一年一考核、两年一评估，有些单位甚至每半年考核一次。为便于操作，他们普遍将考核指标量化，如一年发表多少论文、申请多少专利、获批多少科研经费等。科研人员的职称评定也过分强调近期工作，每提一级都要以任现职级期间产出的科研成果为依据。这逼迫很多科研人员急功近利，自然很难做出有深度的科研成果。应从科研单位考核方面支持3～5年甚至更长周期的评价，弱化年度考核对科研人员研究方向聚焦和原创成果产出的负面影响，建立有助于科研人员聚焦研究方向、坐得住“冷板凳”的科研管理模式。

王婷，中国科学院科技战略咨询研究院创新副研究员；陈凯华，中国科学院科技战略咨询研究院研究员、中国科学院大学公共政策与管理学院教授。本文节选于《国家创新力测度与国际比较》一书。文章观点不代表主办机构立场。

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