国家创新体系效能提升要强化需求导向科技治理丨《国家创新力测度与国际比较》节选

需求导向科技治理是科技竞争愈加激烈背景下的必然选择，能够为科技发展提供更清晰的技术路线和更有效的资源配置。需求导向的科技研究成为当前解决国家急迫需求和长远发展重大问题的关键战略举措，亟须政府形成需求导向的科技治理思维，建立国家层面需求导向科技治理体制机制。以供给导向为主还是需求导向为主是科学家和政策界长期以来争论的议题。早期的主流观点认为国家不需要按社会经济目标为科技发展设立优先选择的目标领域和路径，政府应该提供稳定的资金支持保证探索自由，这一思想对世界各国的科技政策均产生深刻影响。但是，随着科技服务于经济社会发展的需求日益增加，科技发展的主要驱动力从传统的以兴趣驱动为主转变为以社会发展需求驱动为主，需求导向的科技研究的意义日益凸显。科技创新活动天然具有高风险、高投入和回报的不确定性特征。同时，政府支撑科技创新活动的资源有限，创新活动高耗性和创新资源有限性的矛盾要求政府不仅要考虑创新资源数量层面的配置问题，还要考虑创新资源配置的方向和结构问题。由于政府供给侧的科技治理手段愈发出现失灵现象，问题导向型和使命导向型的科技创新政策开始成为许多国家进行科技治理的重要手段，但是这些科技创新政策可能会因为缺乏明确的需求而大打折扣。因此，更加需要围绕重大科学问题、国家战略和使命、产业变革与发展以及经济社会发展等更为现实的发展需求来构建需求导向型的科技治理体系，通过明确的科技创新活动目标来优化创新资源配置方式，激发创新主体活力，强化创新制度环境支撑，进而提升国家创新体系效能。

坚持需求导向，并不意味着唯需求导向，而是需要避免政府在科技治理中的过度干预。政府作为国家创新体系中的重要主体，既是创新资源的提供者，创新活动的参与者、合作者，同时也是创新过程的监督者以及创新成果的消费者，其不仅仅为科技创新活动提供资源供给和制度环境保障，而且在引导创新方向中的作用愈加明显。与政府利用行政手段进行科技创新资源分配的方式相比，需求导向科技治理有利于发挥政府在科技创新活动中的“有为”作用，符合我国当前科技创新和经济发展的重大现实需求，符合我国实现高水平科技自立自强的重大战略需求。需要注意的是，在强化需求导向科技治理的同时，仍需明确政府和市场在科技创新活动中的边界问题，政府要扮演引领创新方向和引导资源配置的“总舵手”角色，把握好干预科技创新活动的“度”，避免因过度干预造成市场创新活力不足、创新能力下降，而制约了国家创新体系效能的提升。

01

需求导向科技治理是解决

我国科技挑战的必然要求

当前，全球科技竞争格局深刻调整，世界科技发展和竞争进入了“百年未有”的新阶段。从国际看，关键技术领域的竞争日益激烈，尤其是贸易摩擦中所表现的“卡脖子”问题使我们认识到“关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的”。从国内看，依赖技术引进或者全球化红利的技术升级路径已经难以为继，中国必须在科技创新领域实现突破以掌握更多主动权。2020年9月11日，习近平总书记在科学家座谈会上发表重要讲话，指出“研究方向的选择要坚持需求导向，从国家急迫需要和长远需求出发，真正解决实际问题”，同时指出“我们必须走出适合国情的创新路子，特别是要把原始创新能力提升摆在更加突出的位置，努力实现更多‘从0到1’的突破”。习近平总书记的重要讲话为科技工作指明了目标方向，战略需求导向和问题导向的科技研究成为解决当前制约我国科技发展关键问题的重要路径。

1.需求导向科技治理是增强自主创新能力的必然要求

需求导向科技治理，要求以解决关系国家根本和全局的科技问题为目标，形成高质量的关键技术供给体系，最终实现关键核心技术自主可控， 走自主创新可持续发展道路。改革开放以来，我国科学技术水平显著提升，但与建设世界科技强国的目标相比，仍然面临重大的科技瓶颈。关键领域核心技术受制于人的格局没有从根本上改变，科技基础仍然薄弱，科技创新能力特别是原创能力与世界主要科技强国还有很大差距，“知其所以然”的能力和水平仍有待提高。迫切需要强化需求导向科技治理，推进需求导向的科技研究。以战略目标为导向精准解决关键领域的“卡脖子”技术问题，在若干技术领域取得重大突破，从而逐步破解技术封锁，掌握科技发展的主动权。同时，需要将构建需求导向的科技治理体系作为解决国家急迫需求和长远发展重大问题、催生颠覆性技术和关键技术突破、精准解决关键领域的“卡脖子”技术问题和实现科技发展主动权的关键战略举措，这对于引领创新前沿方向、促进关键行业发展、推动经济实现可持续和包容性增长具有重大战略意义。

2.需求导向科技治理是优化科技资源配置的必然要求

全面深化科技体制改革以提高科技资源配置的效率需要需求导向科技治理。我国目前的科技资源配置仍存在资助分散化、碎片化、重复化问题，难以产生强大的集聚效能。我国科技治理体系中长期存在“滞后的科技供给无法满足创新引领发展的需求”的结构性矛盾，缺乏支撑创新发展的高质量科技供给，这在一定程度上与我国传统自上而下的科技资源供给模式有关。从科技资源配置视角看，强化需求导向科技治理，围绕现实发展需求来改善创新资源供给模式，从数量、方向和结构方面全面改善创新资源配置方式，有助于明确创新资源配置的领域和方向，从源头解决科技资源配置的结构性矛盾，从而提升资源配置效率，强化需求导向科技治理，进一步优化整合科技项目管理体系，改善科技资源配置，提高科技创新的质量和效率。面向需求，可通过科技规划—科技计划—科技项目的宏观统筹科技资源，形成由“项目支持”向“团队支持”的转变，稳定支持和保障一批科研队伍，使国家科技资源更多地集中在打基础、攻关键、利长远的重大战略问题、基础科学和前沿技术研究上。

3.需求导向科技治理是促进创新要素协同的必然要求

国家创新体系内各类创新主体实现协同高效发展需要需求导向科技治理。一方面，需求导向科技治理可以促使科研机构、高校和企业按照其功能定位在创新链的不同环节发挥作用，能够更加明确各创新主体的功能、定位和职责，更好地平衡各方的利益诉求，降低和减少创新主体之间的协作成本、沟通成本和利益冲突，深化创新主体之间的协同意愿和协同能力，从而加强创新链各节点之间的衔接以及各环节创新价值的实现，有助于提升创新主体间的协同能力，进而从过程上提高科技创新活动的效率。围绕“谁来创新”分类施策，发挥高校和科研机构在创新源头供给和人才供给方面的重要作用， 强调企业在技术创新决策、成果转化等方面的主体地位，形成创新合力，提升创新体系的总体效能。另一方面，需求导向科技治理可以从制度层面对科技创新活动进行系统性安排，实现创新活动和创新要素的相互结合，为创新主体开展创新活动提供良好的制度环境。以需求为导向来系统地推进科技项目选题机制、科技资源分配体制、科技成果转化机制、科技人员培养和评价机制改革，有助于着力解决科技创新活动中存在的企业创新主体地位不强、科技成果转化难等难点和痛点问题，为科技创新活动提供良好的制度保障， 提高创新资源配置效率，实现主体、要素和环境的匹配与协同，加速创新过程和创新成果的转化扩散，为突破式创新创造良好的环境。

02

主要国家（组织）强调

需求导向科技治理模式

自第二次世界大战以来，需求导向的科研活动一直是美国、德国、日本等国家重大科技任务的支柱。美国著名的阿波罗计划和脑计划、日本于2019年初启动的旨在复兴以科技创新立国的“登月型”研发制度、德国于2021年提出的旨在开创新的经济和市场机会的量子系统新研究计划等均是根据重大战略需求和社会挑战来制定的重大科技计划。这种战略性的关键科学问题的产生和形成不仅取决于科学前沿的最新研究进展，还决定于国家战略需求和经济社会发展的需要。政府在变革和创新中发挥着积极、主导、催化、推动的作用，并且越来越强调以国家战略需求为导向的科技治理。

1.美国以维持全球领导地位的需求为牵引，大力扩展灵活自主的科技治理

虽然美国在不同时期的科技治理模式有所差异，但是美国政府始终以战略需求为基本原则推动科技发展。在第二次世界大战期间，美国科技研究工作以服务军事为主要目的，为了对全国范围内的科技力量进行大规模的集中管理和协调，于1941年成立了科学研究与发展办公室（Office of Scientific Research and Development，OSRD），先后实施了曼哈顿计划、空间雷达计划等一系列服务军事需求的研究计划，并逐渐建立起美国国家实验室体系。近年来，以美国国防部高级研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）为代表的ARPA模式逐渐成为美国乃至全球牵引高新技术发展的经典模式。DARPA是美国国防部重要的预研创新管理机构，其使命是预见可能发生的技术威胁，感知军方未来的技术需求，从事前瞻性、颠覆性、高精尖技术研发，以保持美国在关键技术领域的绝对领先优势。DARPA坚持“面向前沿、面向未来、面向突破”的选题理念，在科技研发乃至基础研究方面坚持需求牵引和问题导向，面向国家未来的挑战凝练潜在需求，在基础研究及关键技术的多个领域均处于全球前沿水平，具备强大的自有技术能力。ARPA模式是美国最典型的需求导向的科研组织模式，被誉为创新的催化剂。首先，ARPA模式以需求为导向，具有快速、灵活的特点，基本上没有传统政府拨款制度的限制。其次，ARPA模式通过召集领导能力和前瞻能力突出的项目主管来支持创新。项目主管任期有限，相互竞争，从而推动了技术研发愿景不断向前发展。ARPA模式以需求为导向始终保持较强的自主性、持续的竞争性和跨学科团队参与，不断产生技术创新成果。

随着全球科技竞争加剧，美国深刻意识到科技创新对社会经济的强大支撑和促进作用，更加强调战略需求导向的科技资助模式，开始扩展 ARPA模式，加强科学、技术和创新的紧密联系，促使科研成果更好地推动经济社会发展。为了满足美国能源独立，开发清洁、低廉与可靠的能源的强烈需求，美国联邦政府于2007年在能源部正式启动“能源高级研究计划署”（Advanced Research Projects Agency for Energy，ARPA-E）。2009年，拜登的总统竞选团队提议创新“气候高级研究计划署”（Advanced Research Projects Agency for Climate，ARPA-C），以应对气候变化问题。2021年4月，拜登发布了一份拟议预算，其中包括为ARPA-C和ARPA-E拨款10亿美元。为了提高美国政府生物医学研究突破的能力，2021年4月，白宫发布了一项65亿美元的预算申请，在美国国立卫生研究院（National Institutes of Health，NIH）内启动新的政府机构“卫生高级研究计划署”（Advanced Research Projects Agency for Health，ARPA-H），建立高风险、高回报的模式，以推动生物医学突破为所有患者提供变革性的解决方案。

近年来，美国政府在发挥国立科研机构的支撑基础研究作用的同时，开始引导其向面向战略需求导向的科研活动延伸。2021年6月，美国国会参议院通过了《2021美国创新与竞争法案》等一揽子法案，显示了美国重塑国家创新体系、维护先进技术全球领先地位“再出发”的坚定决心。其中的《无尽前沿法案》提出对美国国家科学基金会（National Science Foundation，NSF） 进行机构调整，增设“技术和创新理事会”（Directorate for Technology and Innovation，DTI），通过建立类似DARPA的运行机制，开展技术研发、支持技术转让、建立技术试验台以及发展相关劳动力等，将NSF的功能扩展到产业化领域。这一法案将NSF的职能从资助基础研究拓展到关键技术开发，将战略需求导向的创新活动纳入联邦政府的责任。

2.欧盟为满足公众需求和共同愿景前瞻部署，持续推进使命导向的科技治理

科技治理不仅涉及速度和效率问题，还涉及方向性问题。欧盟科技治理的模式具有多层级的复杂特征，主体既有国家、区域、地方政府以及非政府组织，也有横向的部门与机构。欧盟成员国的国家政策和地区政策具有多元性，但各国在欧盟层面达成了共同的目标和愿景，进而创建和推进前瞻性活动。为了应对欧盟层面的共同挑战和公众需求，欧盟以长期使命为导向部署科技创新项目，支持跨领域、跨国界的合作开发。

“使命导向型创新”（mission-oriented innovation）是指基于国家重大战略和公共利益的创新，强调政府从干预创新演变为主导创新、参与创新的全过程，不是简单地修复市场失灵或系统失灵，而是需要长期的战略投资和旨在创造和塑造市场的公共政策框架。使命导向型创新政策，强调以研究使命为导向，通过系统性的公共政策，推动前沿科学的突破来实现特定的战略目标，即“部署大科学来解决大问题”。自1984年实施第一个研发框架计划以来，欧盟已经发布了9期研发框架计划，研发框架计划已经成为推动欧盟科技创新的主要方式（表1）。

表 1 欧盟框架计划基本战略导向的演化

框架计划

执行年份

基本战略导向

FP1

1984～1987

为未来欧洲科技合作奠定基础

FP2

1987～1991

强化欧洲产业的科学技术基础，明确科技政策的法律地位

FP3

1990～1994

以科学技术促进经济发展和社会进步

FP4

1994～1998

提出目标导向的社会经济研究

FP5

1998～2002

明确问题导向的科学技术研究，强化科学技术与经济、社会的联系

FP6

2002～2006

建立泛欧洲研究区域，强化科学技术与社会发展的联系

FP7

2007～2013

突出研究和创新的核心地位，强调科学技术创新符合实际需求

FP8 Horizon 2020

2014～2020

突出目标导向的管理理念，强调科技、产业和社会发展协同

FP9 Horizon Europe

2021～2027

科技计划体系注重“自上而下”与“自下而上”相结合，突出强调使命导向型研究创新政策

注：表格由作者根据历次欧盟框架计划内容整理而成。

总体来看，欧盟框架计划经历了初步形成、逐步强化和战略提升三个阶段。在初步形成阶段（FP1～FP3），战略目标的重心主要集中在探索和建立欧洲科技领域的合作模式，强化欧洲产业发展的科学技术基础，并利用科学技术促进经济发展和社会进步。在逐步强化阶段（FP4～FP6），开始提出目标导向的社会经济研究（targeted socio-economic research）和问题导向的研究（problem-oriented research），并进一步强化科学技术发展与经济社会发展的联系。在战略提升阶段（FP7～FP8），强调科学研究和技术发展更加符合现实发展需求，实现科技、产业与社会发展的协调统一，同时在科技政策制定和项目选择过程中更加突出目标导向的管理理念。2017年，欧盟开始设计规划2021～2027年的第九研发框架计划（Horizon Europe，也称为“地平线欧洲”），旨在最大限度地发挥欧盟研发框架计划对欧洲社会进步和发展的推动作用。与以往研发框架计划不同，“地平线欧洲”将采用使命导向型研究创新政策（mission-oriented research and innovation policy），即以任务和使命为导向，科技政策更加向需求侧倾斜，兼顾科学研究的“创造性”和“方向性”，重视创新成果在产业、社会中的应用和扩散，使新研发计划更好地应对社会挑战，力图改变欧盟以往纵向主体过于宽泛、资助项目量大分散的局面，以提升欧盟创新绩效。

使命导向型研究创新政策强调以结果为导向的全过程动态评估。由于使命导向型研究创新主要致力于解决更广泛的社会问题，所以其研究任务需要在计划范围内得到可验证的结果，因此在研究任务开始时就要明确目标。无论何种类型的研究任务，任务承担机构都必须要对其承诺产生的结果负责。在已确定目标的情况下，可以通过定期跟踪任务是否实现阶段性目标，来对任务进行动态调整，从而决定增加投资或终止任务。“地平线欧洲”采用使命导向的研究创新政策，是欧盟研发框架计划中在政策框架设计上的重大改变，将影响欧盟未来十年的研发和管理活动。

03

系统推进需求导向的

国家科技治理体系建设

推进需求导向的国家科技治理体系建设，需要以系统思维布局。一是面向国家战略需求优化战略科技力量布局，强调科技研究的战略目标导向。二是面向国家战略需求健全重大科技任务管理机制，实现重大科技任务系统化管理。三是面向国家战略需求探索关键核心技术攻关的新型举国体制，发挥集中力量办大事的优势。四是面向国家战略需求健全符合科技发展规律的人才培育机制，储备未来战略科技人才。

1.面向国家战略需求优化战略科技力量布局

第一，以实现高水平科技自立自强为目标加快推进国家实验室组建工作。国家实验室是国家自主创新能力和竞争力的核心载体。以国家重大战略需求为导向组织重大科技项目，整合和优化优质科技资源，开展重大科技攻关，使之成为国家基础科学和前沿技术综合研究与系统集成平台。第二，面向国家重大战略需求和新兴交叉前沿领域重组国家重点实验室体系，探索建立国家重点实验室新的体制机制。第三，高标准打造由国家实验室、一流大学、科研机构和创新型企业构成的国家战略科技力量，支持企业主导的产学研创新联合体建设，加强前沿引领技术系统发展能力建设。第四，强化中国科学院在国家战略科技力量建设中的核心骨干和引领带动作用，发挥其多学科交叉、大团队整合、科教深度融合的系统集成能力，及时满足国家经济社会发展中的重大科技需求。

2.面向国家战略需求健全重大科技任务管理机制

第一，从“四个面向”出发凝练科学技术问题，既要“坚持应用需求明确、技术突破明显”以解决国家的“燃眉之急”，也要敏锐地把握真正具有颠覆性作用的创新科技，消除国家“心腹之患”。第二，改革重大科技项目的立项方式，将“自上而下”的宏观决策部署与“自下而上”的自由探索相结合，有效衔接基础研究、应用研究和试验开发三个阶段，加强我国在前瞻性基础研究、前沿引领技术、战略高技术领域的创新能力，形成推动攻克关键核心技术的强大合力。第三，制定使命导向的项目管理政策，聚焦国家重大战略需求和重大科技问题，强化科技主管部门在项目实施过程中的总体管理， 提高项目承担单位的协同创新能力，以集成性、系统性成果作为重大科技项目的考核方向，避免出现系统性项目碎片化、研究成果拼盘化的问题。

3.面向国家战略需求探索关键核心技术攻关的新型举国体制

第一，既发挥我国资源动员能力强的体制优势，也发挥市场规模大、发展机会多的市场优势，以服务国家重大战略需求为目标，克服科技资源配置分散、重复和低效的弊端，加强重要领域关键核心技术攻关，强化关键环节、关键领域、关键产品的保障能力。第二，在事关国家发展长远、全局和安全的空天海洋、信息网络、人工智能、能源资源、智能制造、卫生健康等战略必争领域，加快实施一批科技重大专项。第三，建立关键核心技术动态清单， 实施关键核心技术攻关工程，根据国家战略需求和产业发展需要及时调整任务布局，集成优势创新资源开展攻关。面向重点科技任务，建立制度化的科技力量动员和整合机制。

4.面向国家战略需求健全符合科技发展规律的人才培育机制

第一，建立创新领军人才培养机制，探索“重大科技创新平台+重大科技项目”的高水平人才培养模式，在重大科技活动实践中培养一批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、创新团队，来引领原创性、颠覆性和突破性的创新。第二，加快建立符合科技活动需求的研究生教育培养制度，在部分高校和科研机构试点根据科研任务和培养条件自主确定研究生招生制度，加强对基础研究和应用基础研究领域科研主力军的培养。第三，加快建立面向产业发展需求的人才培养制度，完善前沿和交叉学科体系建设，强化科教融合和产教融合，试点高校和科研机构与企业根据产业关键技术需求进行联合培养，以培育高素质创新创业人才。第四，加快建立科技创新人才分类评价体系，按照基础研究、应用研究与试验开发等科技活动的规律实施分类评价，优化人才评价和奖励制度，激发不同类型科技创新人才的活力。

陈凯华，中国科学院科技战略咨询研究院研究员、中国科学院大学公共政策与管理学院教授；蔺洁，中国科学院科技战略咨询研究院创新副研究员；赵彬彬，中国科学院科技战略咨询研究院博士研究生；马双，中国科学院科技战略咨询研究院特别研究助理。本文节选于《国家创新力测度与国际比较》一书。文章观点不代表主办机构立场。

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