4月26日完全解封！“躺平”是对新加坡精细抗疫管理的最大侮辱

新加坡政府抗疫跨部门工作小组在记者会上宣布，从4月26日开始，解除绝大部分防疫措施。

李显龙4月14日在社交媒体上发布声明说，该国财政部长黄循财获得压倒性支持，被正式推选为该国执政党第四代领导团队新领导人。新冠疫情期间，黄循财作为新加坡的抗疫总指挥之一，表现可圈可点，获得国内极大的肯定。

新加坡政府多部门在协同合作机制的基础上，建立了系统的抗疫机制，围绕抗击、预防新冠肺炎，实现国民安全和保障民生的最终目标，抗疫三个阶段的政策制定体现了渐进决策理论的原则与特征，并彰显了新加坡动态治理的精髓。新加坡经验还进一步揭示，渐进决策的有效性与政府治理能力和社会信任度密不可分，机制与政策的有机结合为理解渐进主义理论在新时代的作用提供了一个方向。

2020年4月开始，东南亚地区疫情迅速蔓延，新加坡感染率也持续增长。截至6月中旬的4万多确诊病例中，约95%为居住在集体宿舍的外籍劳工，且治愈率高达44.86%，死亡率极低，仅20余人（每百万人死亡4人，美国为340人）。

6月初，英国风险投资公司Deep Knowledge Group，为全球200个国家和地区在新型冠状病毒大流行中的安全水平进行排名，按隔离有效性、防控与检测能力、政府效率等几项指标，新加坡名列全球第四。

新加坡政府在抗疫政策制定方面表现出明显的阶段性特征，防疫成效显著。2020年开始后4个月，新加坡获得了130亿新币（约650亿人民币）外资，超过了此前每年约100亿新币的平均外资额。其重要原因之一是外国投资者对新加坡政府的有效性充满信心。

通过具体分析新加坡各政府职能部门2020年1月至6月间发布的317份政策文件，并结合政府抗疫主导部门、协同部门、配合部门的相关执行措施，将新加坡抗疫过程分为三个阶段。

新加坡抗疫模式分析

在应对2020年新冠疫情此类重大公共卫生危机方面，新加坡政府具备一套自身的应对模式，综合1997年H5N1、2003年SARS、2009年H1N1的疫情抗击经验，形成了多部门协调合作的机制。2020年1月22日，新加坡政府宣布成立跨部门工作小组以应对新冠肺炎（简称跨部门抗炎小组），其运行机制如图1所示。

图1 新加坡跨部门抗炎小组运行机制

新加坡政府拥有较为成熟的抗疫经验，因此跨部门抗疫小组运行机制相对成熟。该小组由新加坡第四代领导人核心成员王瑞杰副总理担任顾问，卫生部长颜金勇和国家发展部长兼财政部第二部长黄循财联合领导联合带领主导，多个政府部门的部长综合参与，通过联席会议的方式，部门之间展开协同合作，形成制定政策、实施决策、与民众沟通、评估政策效果、协调修改的完整过程，共同抗击新冠肺炎。

通过各部门协同合作的模式，跨部门抗炎小组指导政府应对新冠病毒疫情，协调与统筹各部门的工作。其中以卫生部、国家发展部、财政部为主导，通讯及新闻部、贸易及工业部、环境和水资源部、新加坡全国职工总会、教育部、人力部、社会和家庭发展部、交通运输部协同合作。

政府其他各部门则配合跨部门抗炎小组制定和实施配套政策。随着疫情内外部环境的变化，各个部门对已有政策不断补充和更新，以保证政策能够应对最新疫情问题，体现出渐进主义决策循序渐进的特征。

新加坡抗疫模式分析

（一）阶段划分及其依据。

本文参照渐进决策理论的分析模式，梳理新加坡2020年1月23日—6月19日期间各个政府部门为抗击新冠肺炎出台的政策措施，并根据新加坡新冠肺炎累计确诊病例上升趋势（如图2）以及不同阶段疫情问题，将抗疫工作分成三个阶段。

经查阅新加坡卫生部官网每日更新各部门出台的最新政策发现，从2020年1月23日新加坡宣布第一例新冠肺炎确诊病例至2020年6月19日新加坡宣布进入“断路器”结束后的第二阶段，其间各个政府职能部门共计发布317份政策文件措施。

基于渐进决策理论的按部就班、循序渐进的原则，新加坡抗疫过程的三个阶段分别是：第一阶段由2020年1月23日至2020年3月18日，这一阶段以新加坡第一例新冠肺炎确诊病例为起点，以全球疫情升级，新加坡宣布所有入境人员都将接获居家隔离令为第一阶段节点；

第二阶段由2020年3月19日至2020年4月6日，以新加坡对境外来新人员实施居家隔离令为起点，以劳工群体疫情暴发为第二阶段节点；

第三阶段由2020年4月7日至2020年6月19日，这一阶段新加坡全面封锁并严格实施“断路器”政策。对新加坡疫情期间抗疫主导部门、协同部门、配合部门发布的政策措施文件进行阶段性划分，体现了林德布洛姆渐进主义理论的“循序渐进”分析特点，逐步制定政策措施，对现实问题不断建言和改进，连续有效的提出新的政策内容。与此同时，新加坡的经验也体现了非西方社会的特点，如政府的执行力和机制的有效性以及民众对政府有较大程度的遵从，从而为渐进决策提供有效的支撑。

（二）第一阶段——未雨绸缪：中国境外的抗疫“典范”。

图2 不同阶段新加坡累计确诊病例数

表1 新加坡参与新冠疫情政策制定的职能部门

表2 新加坡抗疫第一阶段政策梳理

新加坡是全球较早出现疫情的国家之一，2020年1月23日确诊第一位病例拉开了新冠肺炎防疫大幕。在抗疫初期，不同于中国的铁腕措施，外界将其评价为“佛系”抗疫。

然而，其第一阶段预防、筛查为主的抗疫体系不仅大获成功，还被世界卫生组织称为中国境外的抗疫“典范”。在新加坡抗疫第一阶段，共有22个部门共宣发了66份文件，从文件内容分析，第一阶段措施在防疫范围、保障群体方面体现出大规模及全面性的特点。主要政策内容如表2所示。

第一阶段重点防控对象为疫情严重地区与新加坡的往来人员，以大力度筛查和高强度预防措施为主，经济政策支持为辅，保障民众健康安全，降低社会与个人经济损失。

在健康保障方面，及时为民众科普新冠肺炎预防知识，提供公共卫生出行建议，提升疾病暴发应对系统风险至橙色；严格执法，对入境人员实施强制居家隔离令，《传染病法》规定违反缺席假和隔离令人员，最高面临半年监禁，外国人则面临取消签证等处罚；严防本土传播，加大陆上交通和海上交通检测力度，对保障人群进行划分，提出学龄前儿童、老年人、海外留学生、外籍佣工相应的防疫建议，向民众发放医用外科口罩，暂停宗教活动等举措以最大限度降低社区传播风险；

同时，新加坡政府推出了一系列经济支持政策措施，保障民众的生活来源。针对新加坡公民、永久居民以及1月31日或之前前往疫情地区的工作通行证持有人，收到居家隔离令者可申请每人每天100新币（约500人民币）的临时失业津贴；政府还将满足企业短期的现金流需求，帮助企业留住和培训员工，包括为员工的工资成本提供部分支持；新加坡旅游发展局为有确诊病例和疑似病例的酒店，支付50%的专业清洁费用；疫情期间出租车（Comfort,City Cab,SMRT Taxis,Trans-Cab,Premier Taxis,Prime and HDT Taxi）和私家雇佣车（Grab,Gojek）司机生计受影响较大，政府推出7700万新币点对点支持计划，以帮助司机群体渡过难关，包括一次性津贴和每辆车每日津贴。

表3 新加坡抗疫第二阶段政策梳理

（三）第二阶段——由量到质：防控措施升级。

2020年3月中旬，新冠肺炎在全球范围广泛传染，各国疫情持续加重时，新加坡开启了抗疫的第二个阶段，政府28个部门共计颁发了69份文件措施。其间，政府的防控措施由大面积、大规模逐渐向细致化、科技化、高质量转变。如表3所示。

一是，运用科技手段提高追踪质量。政府技术部门与卫生部联合发布名为“合力追踪”(Trace Together)的移动应用程序，支持不同确诊病例的追踪工作，协助形成追踪链，大幅度提升了追踪效率和准确程度。

二是，更严格、细致地规定了社交规范，有效控制本地传播。规定了公共部门、学校、课外兴趣班、金融机构、宗教聚会、外佣帮工等不同组织人群的工作与社交规范、消毒与清洁措施以及多个建议，包括远程会议、分区域学习、一周上课一天、取消外佣休假、暂停10人以上聚会活动等。

三是，及时升级防控手段。2020年4月初，新加坡外籍劳工群体确诊率表现出爆发趋势，4月3日新加坡总理李显龙宣布，从4月7日开始，新加坡将执行代号为“断路器”（Circuit Breaker）的病毒阻断措施，为期四周。

内容包括：第一，关闭所有非必要服务场所，只保留必要的公共服务；

第二，所有公立和私立急症医院（包括门诊专科诊所和门诊外科中心)、社区医院、综合医院、公共卫生准备诊所和肾透析中心将继续开放。非全科医生诊所、专科诊所、牙科诊所和中医诊所只能提供基本服务；

第三，居家社区照顾服务，例如护理院、精神科康复院、精神科庇护院、家居医疗、家居护理、临时照顾服务会继续运作。老年护理中心、日间康复中心、精神康复中心和日间临终关怀中心将关闭；第四，全国大中小学等所有教育机构将转为全面居家学习；第五，公园和体育馆将继续开放，游泳场馆、室内体育馆、健身房和演播室、社区中心课程、博物馆、图书馆和艺术画廊/表演场地关闭。

四是，注重“断路器”执行期间的保障措施。2020年4月6日，副总理兼财政部长王瑞杰在国会发表同舟共济“团结预算案”声明，在之前已宣布的480亿新元之上，增加51亿新元，帮助新加坡公众保工作、保生计。具体措施包括：所有聘请本地员工的企业，薪资补贴一律调高到75%；政府工业、办公室和农业租户可获一个月租金回扣；商业租户继续享有两个月免租援助；满21岁的新加坡公民本月可直接获一次性600元的现金补助。“断路器”期间，政府透过薪资补贴、租金回扣、融资援助等各种方式，全力加强对国民的经济援助。

（四）第三阶段——增量变革：“断路器”措施及其调整。

表4 新加坡抗疫第三阶段政策梳理

与一些国家或城市完全封锁的政策或政府不作为的态度不同，由于其城市国家融为一体和高度全球化的特点，新加坡在聚焦抗疫的同时保持经济有限开放。新加坡原计划从2020年4月7日起实行“断路器”措施至5月4日，4月21日总理李显龙宣布“断路器”措施将延长至6月1日，并在6月19日进入“断路器”后的第二个阶段，基本恢复日常生活，整个过程持续两个月多。新加坡抗疫第三阶段，外籍劳工群体大规模爆发感染，这些外籍劳工大部分来自南亚或东南亚，也有部分来自中国，居住密度高进一步加速了新冠肺炎病毒在本土社区的传播，因此第三阶段的新加坡抗疫转变为严格管控。在此期间，新加坡政府27个部门共计发布182条政策措施，如表4所示。

“断路器”措施的实行是由于4月初新加坡疫情的反弹，而反弹原因主要是外籍劳工的聚集性感染。新加坡20多万外籍劳工居住在劳工宿舍，另有约10万劳工居住在不同工地建筑的宿舍，这些外籍劳工居住密度高，社交距离难控制，宿舍卫生条件欠佳，用餐集中排队等都使得劳工群体大规模感染现象无法避免。

因此，在抗疫的第三阶段政府首先将外籍劳工群体与本地社区群体彻底分割，阻断病毒传播路径。劳工们统一在宿舍集中隔离，政府采取相应措施提升其居住环境质量，同时有序为所有劳工展开新冠病毒检测。包括清洁公共区域、用餐分段、专业饮食、建立方舱隔离等。直至“断路器”结束，新加坡劳工累计感染30688例，占据感染总人数的95%。

虽然感染规模较大，但累计治愈率高达61.4%，劳工感染人数也在有条不紊地持续减少。截至2020年6月1日，新加坡已经进行了超过40万8千次检测。

在控制本地社区传播方面，严格执法是“断路器”初期新加坡政府政策措施的聚焦方向。“断路器”启动的第一天，《冠状病毒疾病（临时援助措施）法案》在新加坡国会三度通过，以法律形式定义疫情下的违法行为，被认为是新加坡历史上罕见的紧急立法。新加坡环境及水资源部指出，公众如果不遵守“断路器”规定，首次会接到警告信，第二次罚款300新元，第三次直接控上法庭，在“断路器”开启仅仅三天时，执法人员已发出书面警告达1万份。同时，将所有境外返新者的隔离措施升级为在指定设施进行两周隔离，而并非居家隔离。

“断路器”期间，政府配合第二阶段的“团结预算”进一步追加330亿新币“坚韧预算案”，重点是帮助国民保障工作收入。具体包括将雇佣补贴延长一个月至8月份；为中小企业提供现金补贴和免租措施；免除建筑、海事、加工产业公司6月份外籍劳工税，并给予回扣；原定调高年长工友公积金缴费率将延迟一年；奖励采用电子付款的商户；支持企业进行数码转型；为民众创造新工作和实习机会；为需要帮助的人继续提供短期经济援助；新加坡家庭水电费减免100元；帮助老年人使用数码科技；补贴慈善组织。

在“断路器”中期的5月19日，新加坡政府已经为恢复生产和安全重启做好了准备。为了避免疫情再次反弹，政府宣布未来会将“断路器”后的复苏也渐进规划为三个阶段：Safe Re-opening（安全重启），Safe Transition（安全过渡），Safe Nation（安全国家）。第一阶段允许复工的行业有金融、批发贸易、陆地运输、航空运输、商务咨询、书店、美发、宠物医疗等服务行业，以及印刷、装修、医疗科技、电子等制造业，不允许复工的有餐饮堂食（在店内用餐）、补习中心、兴趣班等。学校分阶段复课，乐龄中心逐步重开，严格限制团体活动人数。同时全国仅有三分之一员工可回到公司上班，目前可以居家办公的未来应继续居家办公。卫生部部长颜金勇6月在抗疫跨部门工作小组记者会上宣布，将于6月18日晚11时59分进入解封后第二阶段，届时餐饮堂食、体育健身、补习中心、兴趣班等可以逐步复工，休闲娱乐场所可以逐步开放，工作人员尽可能继续居家上班，学生不必再轮流居家远程学习，此阶段预计持续数月。

未来第三阶段的开启建立在顺利控制疫情的基础上，到时大部分活动都可以照常进行，但仍要严格限制人数，保持社交距离，避免群体感染，最后一阶段将持续至有效疫苗面市。

三、新加坡抗疫的经验与启示

本文以渐进主义决策理论为解释框架，对2020年新冠疫情暴发以来新加坡30个政府部门发布的317个政策措施进行了具体的分析。疫情期间，新加坡政府各部门几乎每天开会讨论当下的抗疫对策和已有对策成效，主导部门、协同部门、配合部门紧密合作，有阶段分层次共同完善了新加坡防疫政策体系。从政策措施的数量、内容方面可以看出，在防疫过程中根据现实疫情的变化，各部门不断调整、修正、增加政策内容，同时保持有效政策的持续性，形成了渐进式防疫的完整路径。

通过对三个阶段政策的梳理，总结归纳新加坡防疫政策中符合渐进决策理论的几个基本特点：

一是防疫政策对象阶段性转变，符合渐进决策理论依据实际情况循序渐进的特点。

第一阶段防疫政策提出的现实环境是新加坡与世界多国保持着密切的公务与商业往来，因此第一阶段防疫政策对象的重点是发生新冠疫情地区与新加坡的往来人员；

第二阶段防疫政策提出时，全球疫情升温，多国呈现出新冠疫情暴发趋势，在第二阶段新加坡政府将防疫政策重点集中在防控其他国家返回新加坡的人员；第三阶段防疫政策进一步升级，新加坡国内外籍劳工群体大规模感染暴发，这一阶段政府一方面隔离了全体劳工，对这一群体进行新冠筛查，另一方面针对其他居民颁布了“断路器”政策，要求居民全面居家防疫，关闭一切不必要的场所，停止一切不必要的工作，平稳度过爆发期。

二是防疫政策内容逐渐调整，符合渐进决策理论积累量变实现质变，逐步完成政策目标。在第一阶段政策明确了居家隔离令、社交安全距离、入境健康申报、聚会人数限制等政策措施，第二阶段和第三阶段的抗疫政策在第一阶段政策的基础上进行了升级、加强、扩大。隔离令从第一阶段的居家隔离升级为第二和第三阶段的在指定设施内隔离；社交距离限制由工作场所范围扩大至交通工具、公共场所等每一处；限制聚会人数由最初的250人以下到10人以下到自我居家；援助金额预算由前两个预算合计210亿新元升级至480亿新元，第三阶段再补充310亿新元，共计约1000亿新元。这一系列的措施都符合渐进主义理论积小成大、积少成多、由量变实现质变的原则。

三是政策的渐进变化符合稳定为主调整为辅的特点，逐步实现抗疫政策的平稳过渡以及可持续性。在第一阶段政府认为，根据世卫组织当时的建议，健康人不需要戴口罩，保持个人卫生和勤洗手比戴口罩更有效，普通人如果咳嗽和打喷嚏，戴普通医用口罩即可，保证为每个家庭配发4只普通外科口罩，呼吁大家把N95口罩留给医护人员。这一观点虽然受到质疑，但是在疫情初期，保障了一线医护人员的防护资源，同时配合严密的追踪检测系统，在第一阶段新加坡疫情防控取得了良好的效果；

第二、第三阶段，不仅全球疫情升级，新加坡劳工群体爆发，本土社区传播也逐渐增多，此时，政府果断改变措施，在前一阶段民众建立起良好卫生习惯的基础上，进一步要求民众外出时必须佩戴口罩，违反规定者将重罚。

我们认为，新加坡抗疫政策能够以渐进模式取得显著成效，与政府的治理能力密不可分，良好的治理能力可以提高公共政策制定与机制实施的成效。包括以下几个特征：

一是全政府(whole of government)治理，政府强有力、具有权威性。新加坡由于国土面积特点，其政府行政层级少，政策输入与输出过程流畅，形成了强势有效的政府。

强势而廉洁的政府及其高度协调的机制使其具备良好的执行力，能够负责任地将政策有效有力的贯彻到底。而有效的公共部门和高素质的人才队伍则被视为新加坡成功的关键因素。

财政资源是政府高效治理的保障，新加坡拥有雄厚的公共财政预算和政府储备金。疫情期间共推出的四个应对疫情的预算案，共动用520亿新元政府储备金，政府表示有足够的政府储备金(而非通过举债的方式)协助民众对抗疫情和应对新常态的挑战。

二是全社会(whole of society)合作，政府和民众之间保持信任。2015年新加坡全国选举人民行动党获得70%选票，人民对政府持肯定态度。

新加坡独立民调机构Blackbox Rsearch调查了全球23个国家和地区的民众对其政府抗疫举措的满意程度，新加坡排名第九，大部分公民对政府在抗疫中的表现感到满意。民众的信任是维持政府公信力的基础，这为政府渐进推行其抗疫政策打下了良好的根基。

三是行之有效的动态治理模式。新加坡政府制定政策理性、务实且具有一定动态性，会随着社会的需求而做出调整，关注国家长远利益，积极主动的做出规划，持续不断地对政策进行微调和改善。前述的政策及其实施充分体现出前瞻思考、反复思考、换位思考这些动态治理的特征，并在政策实施过程中进行调整和优化，从而达到最好的效果。

新加坡对抗新冠疫情是一个总体工程，抗疫跨部门工作小组包括卫生部、国家发展部、人力部、教育部、贸工部、环境及水资源部、通讯及新闻部、社会及家庭部等部门的所有部长。政府抗疫措施采取多管齐下的方式，在应对疫情的同时通过经济补贴，对受影响的行业、相关企业和员工、以及全体公民提供不同形式的帮助。新加坡的事例也说明，一个国家采取何种抗疫措施及其成效取决于各自国情和政府的执行力。

例如新加坡是一个小型而开放的经济体，国土面积小，人口密度大，没有腹地，对国际贸易的依存度很高。新加坡近三分之一人口为外国人，包括30多万名外籍劳工。政府感谢他们对经济发展的贡献，并承诺照顾和帮助他们渡过难关。新加坡在制定抗疫措施时，首要考量是保障国民健康和安全（包括欢迎在海外的新加坡公民回国），其次也考虑了经济结构的韧性和疫情结束后的长远发展。

从国际比较的角度，新加坡事例也验证日裔美国学者福山的看法，即应对疫情的结果并非取决于不同国家的意识形态和政治制度，而是国家能力（state capacity）、政府执行力和社会对政府的信任度等因素。

新加坡的渐进主义决策和有效的协调机制保证了上述能力的实践。

面对新冠疫情这样重大公共卫生危机时，应对政策应当深度与广度兼具。然而新加坡抗疫政策深度逐步加强，广度却仍有待拓展。在其推行的许多惠民政策只适用于公民与永久居民（例如相关的津贴），而外籍劳工拥挤的居住环境被新加坡巡回大使许通美称为是第三世界的水准，间接导致后期疫情在外籍劳工群体中爆发，这被一些学者认为是政策的一个缺陷，虽然政府在发现问题后加大了对外籍劳工的全面检测力度和范围，在8月7日完成对26万多名居住集体宿舍的劳工检测工作，并着手改善他们的居住环境。这也显示出，抗疫政策的全面性、多元性、普惠性的重要意义。

总之，从新加坡防疫三个阶段的特征可以发现，政府结合了不同阶段外部环境、内部问题、民众需求以及国家资源等多方面因素而制定的。政府多部门在三个阶段遵循渐进主义原则与特征，围绕抗击、预防新冠肺炎，实现国家安全、国民安全的最终目标，每一阶段的政策都在前一阶段基础上进行调整、修改、提升，并未完全否认前一阶段政策，体现了渐进决策理论在公共政策中的渐变性特征，而这一特征的有效性则与政府能力密不可分。新加坡经验显示，渐进决策理论仍然具有其实践和政策意义，但它必须结合不同国家和社会的语境下，并注重机制的作用、治理能力、社会对政府的信任度等因素。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：张泽滈，刘宏，渐进决策与治理能力——以新加坡对抗新冠疫情为例，湖北社会科学. 2020,(08)）