被动态管控保供礼包挑破的社区腐败，大城市为何难除身边的吸血虫

社区腐败是指在社区民主机制扭曲以致失灵的情况下, 行政机制对居民基本权益的侵害而引发的腐败行为。居委会干部的任命制, 社区重大决策的家长制, 公共资源的选择性分配和社区监督机制的虚化是其主要表现。政社合一的社区管理体制, 社区决策机制不完善, 社区运作行政化和居委会角色冲突是导致社区腐败的重要原因。深化社区体制改革, 推进民主机制建设, 培育社区专业性组织以及加强社区教育是实现从源头上预防和消除社区腐败的必由之路。

公共资源的选择性分配

在现行社区体制下, 除了负责辖区居民公共利益的表达与维护外, 社区居委会还是政府在社区部分公共服务和公共管理职能的实际承担者。随着以保障和改善民生为重的社会建设的深入开展, 诸如就业服务、社会保障、环境保护、社区文体、社区教育、社区卫生、外来人口服务、社区救助、保障性住房申报和社区安全等一系列公共服务逐渐开展起来, 政府公共资源在社区的投放量也大大增加。

由于居委会与居民联系最为密切, 具有不可替代的信息优势, 因此, 政府在分配这些公共资源时, 不得不依赖于居委会, 赋予其初审权。在这种情况下, 如何公平合理地分配这些公共资源, 有效满足各类群体的基本需求, 维护社会的公平与正义, 这是一个有待进一步解决的问题。由于居民社区参与的有限性和社区决策的封闭性, 居委会成员尤其是主要负责人就掌握了这些公共资源的分配权, 形成了居委会对这些公共资源的相对垄断。

在分配的过程中, 让谁分享以及分享多少等这些基本问题都由居委会根据其是非曲直来决定, 资源分配的公平性与合理性也就难以保证。

于是, 与公共资源大量投放相关的最低生活保障、社会救助、经济适用房申请、保障房申报以及养老保险办理等这些涉及居民根本利益的基本民生领域, 成为社区腐败易发、频发、高发的领域, “最富低保户”和“开宝马车住保障房”等不正常现象也因此出现。这不但妨碍国家通过投放公共资源“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的社会建设目标的实现, 而且也引发新的更大的社会问题。

社区监督机制的虚化

为确保居委会依法开展工作, 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》建立了比较完善的社区监督制度。从总体上看, 社区监督制度可以分为政府监督和居民监督两个方面。基层政府对社区居委会的监督, 主要是运用行政、审计和司法等手段监督居委会落实国家的方针政策的情况, 确保社区居委会依法开展活动。居民监督主要是通过居务公开和民主评议来实现。居务公开内容涉及居委会工作目标、社区财务收支、救灾救济款物发放、计划生育政策执行、“低保”办理以及居民普遍关心的其他事项等, 其主体是居民会议的代表 (也有的地方建立了如社区监督委员会等专门组织) 和居民。民主评议是社区居民 (主要是居民会议的代表) 在基层政府的组织下对居委会的相关工作进行的民主评价。应当说, 社区监督体系的建立能较好地预防社区腐败的发生。但随着社区运行机制的变化, 社区监督体系的制度功能逐渐衰减。一方面是政府监督功能的弱化, 在居委会成员公职化条件下, 政府的行政监督越来越成为“自我监督”, 监督的效果自然随之弱化。居民监督也因为居民会议决策中心地位的边缘化和缺乏刚性的法律约束难以产生实质性作用。

社区既是社会主义市场经济的必然产物, 也是社会主义市场经济健康发展的重要保障。这种保障是通过社区机制来实现的, 它主要是通过居民参与和利益表达等途径, 使最大多数居民尤其是弱势群体的基本权益得到保障和维护, 使公平与正义得以实现和维护。社区机制弥补了市场机制和行政机制的缺陷, 成为实现社会稳定的“调节阀”。它一旦遭到社区腐败的侵蚀而功能受阻, 则会产生“内爆效应”, 动摇社会稳定的根基, 引发社会动荡。

社区腐败的原因分析

当前, 社区腐败产生的原因是极其复杂的。政社合一的社区管理体制, 社区决策体系不完善, 社区行政化和居委会角色冲突等都是引发社区腐败的重要原因。

(一) 政社合一的社区管理体制

街道办事处—居委会管理体制是适应新中国成立后国家对城市社会管理的需要而产生的。由于街道办事处和居委会服务对象的高度一致性, 两者的命运从这一制度创立之初就紧密地联系在一起。

尽管如此, 这一管理体制的缔造者们对二者的性质和任务有着非常明确的区分, 明确指出, 居委会“它的性质是群众自治组织, 不是政权组织。它的任务, 主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来, 在居民自愿原则下, 办理有关居民的共同福利事项, 宣传政府的政策法令, 发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生, 在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作, 但它在组织上并不是基层政权的‘腿’, 不应交付很多事情给它办。”

在计划经济时期, 我国是按照“强国家弱社会”的理念管理国家的, 街道—居委会制度连同当时在城市管理中起主要作用的单位制度一起被整合到政府管理体制之中, 成为国家计划经济体制的一部分。计划经济条件下的街道—居委会制度成为一种政社合一的社会管理制度, 基层政府掌握着居委会的人事权、重大决策权和管理监督权等重要权力, 居委会自治性大大弱化。

在社会主义市场经济条件下, 这种状况没有什么改变, 出于“维稳”的需要, 传统管理体制在路径依赖的作用下不断进行自我强化, 最终将居委会纳入到“两级政府、三级管理和四级网络”这一城市管理体制之中, 成为行政管理的有机组成部分。这造成居委会对政府的依附, 也造成居民对居委会的人格依赖, 严重影响到社区自治功能的培育。政社不分的体制导致了居委会组织性质的异化, 成为引发社区腐败的制度根源。

社区决策体系不完善

按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的精神, 居民会议是居委会的权力机关, 讨论决定涉及居民切身利益的重大事项。该法对居民会议的构成方式和议事规则都作出明确规定。根据这一基本精神, 居民会议建设应当与居委会建设同等重要, 只有这两个机构建设同步进行, 才能为社区机制的功能的发挥提供可靠的组织保证。从居委会运行的实践看, 在单位制度下, 居民会议建设进展不是很理想。从居民会议的组成看, 该法明确居民会议由全体有选举权居民、或户代表、或居民小组代表组成, 在社区实践中, 居民小组代表成为居民会议一种普遍的方式。这样, 就将绝大多数居民排除在外。从居民代表的结构看, 大多数是经常参与社区活动的老年人, 他们参与社区活动的积极性很高, 但受到知识和能力限制, 参政议政的能力和水平普遍不高。

从会议的召开频度看, 绝大多数居委会的居民会议一般为每年一次, 多与社区评比表彰同时进行。虽然会议有明确的内容和规范的议程, 但对居委会工作难以产生实质性影响。从总体上看, 居民会议对涉及居民切身利益的重大事项的决策功能并没有发挥出来, 对居委会工作的监督也停留在程序上。在建立完善社会主义市场经济体制的过程中, 注重居委会建设轻视居民会议建设、重视居委会决策而轻视居民会议决策的状况没有得到根本改变。

这导致了社区内部权力配置的严重失衡, 形成了强居委会和弱居民会议的局面。这样, 法律赋予居民会议的社区重大事务决策权虚化了, 通过居民会议民主决策预防腐败的功能因此大打折扣。

社区运作的行政化

社区民主机制是居委会赖以运行的主要机制。在建立社会主义市场经济体制的过程中, “四个多样化”的出现使得我国社会生活发生了复杂而深刻的变化, 这对政府维护社会稳定的能力提出了严峻挑战。面对功能日益衰微的单位制度, 政府不得不将社区作为工作的“总抓手”, 通过社区稳定来实现整个社会稳定成为基层政府“维稳”的主要思路。在没有其他组织可以依赖的情况下, 居委会自然是政府依赖和控制的主要对象。政府实现控制的最好方式就是组织吸附, 通过掌控居委会的人事权、财务权、考评监督权等手段将居委会纳入到政府的行政体制之中。这种控制的结果是导致社区民主运行机制从计划经济时期的量变发展为市场经济条件下的质变, 导致了居委会的行政化。

社区行政化使居委会成了一个集行政功能、自治功能和社会服务功能于一体的全能性“准行政组织”, 不得不承担许多本应由基层政府承担的行政管理和公共服务职能。在行政化条件下, 基层政府根据行政目标, 通过自上而下、层层分解的行政指令, 顺理成章地将许多应由自身承担的部分行政管理和公共服务任务转嫁到居委会, 并用行政考核的办法督促居委会按时完成。这样, 行政机制逐渐取代自治机制而成为居委会赖以运行的主要机制。社区行政化是引发社区腐败发生的重要原因。

居委会的角色冲突

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确了政府与社区的关系是“指导与协助”的关系。在这种框架下, 居委会具有双重角色, 既是政府在社区公共管理和公共服务的协助者, 又是社区居民自治的组织者、推动者和实践者。

从组织性质上看, 居委会实际上是一个“官民二重性”的组织, 从性质上说, 它是居民自治组织, 具有民间性;从功能上说, 在组织开展居民自治的同时, 它还必须在政府的授权下, 协助政府履行一部分行政管理和公共服务职能。这里面事实上就存在一种双重委托代理关系, 作为居民自治组织, 居委会必须接受居民的委托, 通过向基层政府反映居民的意见和要求以及办理社区公益事业等途径, 保障和维护居民的基本利益。

作为社区中唯一法定组织, 居委会必须接受政府委托, 协助政府开展与居民利益密切相关的社会工作。从理论上说, 这两种角色存在冲突的可能性, 但“指导与协助”关系和社区民主机制的确立, 实现了双重角色之间的有效平衡, 既避免成为基层政府的“腿”, 又保证居委会在法制的轨道上运行。

在社会主义市场经济条件下, 社区居委会成员的任命制和公职化打破了两种角色之间的均衡, 加剧了居委会的角色冲突。具有公职身份的居委会成员, 在面对着“既管帽子又管票子”的政府和处于原子化状态的居民时, 主动向政府一边倾斜, 尽量满足政府的要求, 这是一个理性的选择。离开了社区居民广泛而深度的社区参与, 社区居民的制衡力明显弱化。居委会的角色冲突为社区腐败的发生创造了适宜条件。

由此可见, 传统的社区管理体制下, 社区决策体系不完善、社区运行的行政化和居委会角色冲突, 都为社区腐败的发生提供了可能, 三者同时存在, 社区腐败就在一定程度上逐渐演变成一种现实。

城市社区惩治和预防腐败体系建设的着力点

随着我国社会主义建设事业从“三位一体”向“四位一体”的转变和以保障并改善民生为重点的社会建设的快速推进, 政府必然会将越来越多的公共资源投入到社区。因此, 创新社区管理体制, 统筹协调各方面利益关系, 建立、完善与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制, 不断提高社区管理科学化水平, 这既是建设廉洁社区的基本要求, 也是构建和谐社会的应有之义。实现社区腐败源头治理, 必须从创新社区管理体制入手, 建立、完善社区民主机制, 培育社区专业组织, 加强社区教育, 进一步完善社区惩治和预防腐败体系。

(一) 创新社区管理体制

政社合一的社区管理体制是产生社区腐败的体制根源。因此, 预防和消除社区腐败, 必须首先从深化社区体制改革入手。按照政社分开的要求, 创新社区管理体制, 在社区层面正确处理政府行政管理与社区自我管理的关系, “实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动”。

从根本上说, 行政机制与社区机制既彼此独立又相互联系。从独立性上说, 政府与社区是两个完全不同的社区治理主体, 政府管理使用的是行政机制, 社区自我管理使用的是自治机制。从联系性说, 二者的服务对象和服务目标是相同的, 都是为社区居民服务, 致力于社区和谐。从对立统一的视角看, 现行社区管理体制更强调二者的同一而忽视了二者的对立, 以至于形成了政府在社区治理中“包打天下”的局面。

按照政社分开的要求推进社区体制改革就是要实现对立与统一的有效平衡, 构建起实现两者并行不悖, 和而不同的新型社区管理体制, 综合运用两个机制的功能, 共同治理社区。政府行政管理的实现途径是按照“重心下移”的要求, 在社区层面构建起“纵向到底、横向到边”的政府公共服务新体制, 实现公共服务到社区。社区自我管理的实现途径是通过体制改革, 将社区居委会从“两级政府、三级管理、四级网络”的行政体制中解放出来, 回归到其居民自治组织的本性, 在开展社区自治的同时, 协助政府开展与社区居民利益密切相关的行政管理和公共服务。两种机制在社区的有效衔接与良性互动, 有利于实现行政力量与社会力量的有效平衡, 可以最大限度地避免社区腐败的发生。

(二) 完善社区运行机制

民主自治机制既是居委会的活力之源, 又是实现社区腐败源头预防的重要保障。它可以有效保障最大多数社区居民的知情权、参与权、选举权与被选举权、表达权和监督权等基本权益, 消解影响社区发展的各种张力, 最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素, 不断提高社区凝聚力、认同感和归属感。民主选举是社区民主机制的前提和基础。必须按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的要求, 做到居委会成员“逢进必选”, 确保选出让居民满意的社区干部。

当前, 重点在于推进社区“直选”。传统的居委会选举主要采用居民代表间接选举的方式进行, 这与当时的利益格局和社会分化状况相适应。在社会分层加剧、利益格局多样化和社会需求多元化的条件下, 传统的社区选举方式逐步演变成为社区强势群体控制和攫取社区资源的有效手段。社区“直选”有助于实现各社会群体的利益均衡, 消除产生社区腐败的人事制度根源。民主决策和民主管理制度是社区民主机制的关键环节。

制度建设的核心就是实现社区决策由封闭式决策向开放式决策转变, 重点是加强相关制度建设和决策组织建设。制度建设的重点是确保实现社区决策和管理的民主化、科学化、制度化和规范化。决策组织建设的重点是要加强居民会议建设, 确保其在社区决策中的中心地位, 不断提升其民主决策、民主管理的能力。民主监督是社区民主机制运行的重要保障。民主监督机制建设的关键是建立完善有利于居民事前、事中和事后全过程监督的制度体系, 为社区监督的有序开展提供制度保障。具体包括重大决策前社区听证制度、居务公开制度、民主评议制度和社区质询问责制度等。通过建立、完善社区民主自治机制, 使各类主体规范自身行为, 有效预防社区腐败的发生。

(三) 培育社区专业组织

居民需求多元化与政府满足居民需求手段单一之间的矛盾是导致基层政府对居委会高度依赖的重要原因。因此, 培育社区专业组织, 合理分担政府和居委会的一些服务职能, 有利于从源头上预防社区腐败。“西方社会的发展历史表明, 试图构筑以政府为单一主体的社会福利网和安全阀, 不仅在经济上无力承担重负, 也不可能真正动员社会资源来满足庞大而多变的公共需求。”

因此, 在多元主体共存的现代社区, 必须突破传统观念, 建立政府主导、社会各方共同参与的社区发展的新机制, 充分发挥政府、驻区单位、社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区发展中的积极作用。

因此, 必须重视培育各类社区专业组织, 提升其社会服务的能力和水平。从西方国家的发展经验看, 多数国家主要采用政府与社区专业组织建立委托代理关系的方法, 通过“购买服务”的手段为其发展提供政策和资金等各种支持。政府将工作的重点放在各类服务标准的制定和落实监督上, 而不直接参与服务的供给。这样, 社区专业组织就可以利用其自身优势, 开展政府“做不了也做不好”的社区性工作, 有效满足居民的各类需求。社区专业组织作用的发挥, 可以实现政府公共管理和公共服务职能的合理分流, 改变“一切必须经过居委会”的现状, 从根本上减轻政府对社区居委会的依赖。这样既有利于提高公共资源的利用效率, 又有利于预防社区腐败的发生。

(四) 加强社区教育

随着现代化的快速推进, 我国传统的社区观念迅速瓦解, 与之相适应, 社区机制也迅速失灵, 社区观念以及与之相适应的社区机制的新旧交替引发严重的社区混乱。这是我国社区腐败发生的主要文化背景。统筹城乡发展战略的确立以及城镇化的快速推进, 不但会极大地改变传统的城乡格局, 而且会极大地改变传统的城市社区格局, 推动城市居民的居住方式、生活方式、交往方式和参与方式的持续变化。快速变革的现代社区需要新的社区文化和与之相适应的运行机制。在新形势下, 发展社区教育, 推动廉政文化进社区, 加强以社会主义核心价值体系为核心的廉政文化建设, 以期在利益格局分化、文化多元化的基础上凝聚社区共识, 形成建立在共同思想道德基础之上的新的社区认同, 用以引导和规范居民的行为, 为实现社区腐败的源头治理提供思想文化保证。显然, 这是实现社区腐败有效治理必须完成的长期而又艰巨的任务。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：卜万红，城市社区腐败及其源头治理，广州大学学报(社会科学版). 2011,10(10)）